Am¨¦rica Latina despu¨¦s de PISA: un balance

Por, Axel Rivas, investigador principal del CIPPEC y profesor de la Universidad Pedag¨®gica de Buenos Aires

?Qu¨¦ pas¨® con la educaci¨®n en la Am¨¦rica Latina durante el per¨ªodo 2000-2015? ?Qu¨¦ pol¨ªticas se implementaron? ?Qu¨¦ resultados educativos tuvieron los pa¨ªses? ?Qu¨¦ hip¨®tesis permiten explicarlos? Estas preguntas guiaron el trabajo que me toc¨® conducir en el proyecto MAPEAL, que concluy¨® con el libro Am¨¦rica Latina despu¨¦s de PISA. Aqu¨ª se presentan algunos de los hallazgos centrales en forma de tendencias comunes y diversas seg¨²n los pa¨ªses.

Tendencia 1: Am¨¦rica Latina mejor¨® el acceso, la calidad y la equidad educativa

La regi¨®n vivi¨® un ciclo de oro. La notable mejora econ¨®mica de la primera d¨¦cada del siglo XXI fue acompa?ada por una etapa de maduraci¨®n democr¨¢tica, algunos nuevos gobiernos populares y el fortalecimiento del rol del Estado. M¨¢s de 50 millones de personas dejaron la pobreza entre 2000 y 2011, aunque la desigualdad baj¨® mucho menos y sigue siendo la gran deuda abierta.

Estas mejoras sociales tuvieron un impacto educativo, acompa?ado por un crecimiento de la inversi¨®n educativa del 4% al 5,4% del PBI y por diversas pol¨ªticas educativas implementadas por los pa¨ªses. No es casual que en ese contexto, en la comparaci¨®n con todas las regiones de pa¨ªses que participan en las pruebas PISA de la OCDE, Am¨¦rica Latina logr¨® avances notables desde un punto de partida muy bajo. La regi¨®n fue la que m¨¢s aument¨® su tasa de escolarizaci¨®n del nivel secundario, al mismo tiempo que logr¨® la mayor mejora del puntaje promedio en las pruebas PISA (v¨¦ase Gr¨¢fico 1) y la mayor reducci¨®n de la desigualdad en los aprendizajes entre el cuartil de mayor y menor nivel socioecon¨®mico. 

El dato m¨¢s notable: los alumnos del cuartil de menor nivel socioecon¨®mico de Am¨¦rica Latina fueron los que m¨¢s mejoraron sus aprendizajes (en especial en matem¨¢tica) de todas las regiones que tienen pa¨ªses representados en PISA de todos los cuartiles de nivel socioecon¨®mico. Esto indica que la regi¨®n tiene pisos m¨¢s dignos de escolarizaci¨®n: la mejora social y la inversi¨®n educativa tuvieron un impacto constatable.

Gr¨¢fico 1 - Variaci¨®n de la tasa neta de cobertura en el nivel secundario y del resultado de las evaluaciones PISA, por regi¨®n. 2000-2012.

Tendencia 2: El facilismo es un mito, al menos en la educaci¨®n primaria

Nuestro estudio analiz¨® en profundidad a los siete pa¨ªses que participaron regularmente de las pruebas PISA: Argentina, Brasil, Chile, Colombia, M¨¦xico, Per¨² y Uruguay. Todos ellos lograron entre 2006 y 2013 reducir el nivel de repitencia de los alumnos en el nivel primario. Esto instal¨® en muchas opiniones la idea de que reinaba el facilismo: los alumnos pasan sin aprender. Esta afirmaci¨®n puede ser cierta en muchos casos, pero no a nivel sist¨¦mico. Prueba de ello es que seis de los siete pa¨ªses (todos menos Uruguay) lograron mejorar los aprendizajes de los alumnos que participan en las pruebas SERCE y TERCE de la UNESCO en esos a?os (en especial en matem¨¢tica) (Cuadro 1 y Gr¨¢fico 3).

Esto recuerda al libro ¡°El nivel educativo sube¡± de Baudelot y Establet. All¨ª se indicaba que no era cierto la idea de sentido com¨²n instalada por muchos comunicadores acerca del constante declive de la educaci¨®n. En Am¨¦rica Latina no hay una crisis educativa, al menos medible bajo el paradigma de la calidad educativa que las propias evaluaciones internacionales proponen. Las deudas son enormes y los resultados, variables entre pa¨ªses, son bajos y desiguales. Pero la existencia de la crisis requiere al menos la constataci¨®n de una situaci¨®n de empeoramiento en acceso y/o calidad. Ambas dimensiones muestran mejoras sist¨¦micas en el per¨ªodo 2000-2013. 

Tendencia 3: Rumbos diversos en pa¨ªses diversos

Chile mejor¨® desde un punto de partida m¨¢s alto pero con grandes desigualdades internas en un sistema ampliamente privado. Al final del per¨ªodo estudiado era el pa¨ªs con m¨¢s alta tasa de graduaci¨®n del secundario (Gr¨¢fico 2) y mejores resultados en las pruebas de la UNESCO para primaria (Gr¨¢fico 3) y PISA para secundaria (Gr¨¢fico 4). Muchas hip¨®tesis pueden explicar estos resultados, entre ellas la constancia del crecimiento econ¨®mico y de la inversi¨®n educativa durante m¨¢s de dos d¨¦cadas, que permiti¨® ofrecer los mejores salarios docentes de la regi¨®n, una oferta casi universal de escuelas de jornada completa, reformas curriculares progresivas, evaluaciones por escuela que ponen el foco en los aprendizajes, libros de texto universales y una creciente valorizaci¨®n de la carrera docente que se logr¨® a partir de amplios niveles de acuerdos con el sindicato.

Per¨² dio un gran salto de acceso y calidad educativa desde un punto de partida muy bajo. Es un caso excepcional que parece explicarse m¨¢s por la gran mejora social y econ¨®mica que por las pol¨ªticas propiamente educativas. S¨ª parece haber contribuido el tener bases m¨¢s dignas de la oferta escolar y libros de texto gratuitos masivos. Sin embargo, un aspecto cr¨ªtico del caso de Per¨² es que logr¨® mejoras ampliando las desigualdades de aprendizajes de los alumnos, en paralelo a un progresivo pasaje al sector privado.

Brasil mejor¨® acceso, trayectorias y calidad. Brasil tuvo pol¨ªticas ¡°ambidiestras¡±. Por un lado, instal¨® medidas de presi¨®n por los resultados, con el IDEB que mide aprendizajes y flujo de los alumnos e instala incentivos para la mejora por escuela y por municipio. Por otra parte, logr¨® garantizar derechos con reconocimiento de la diversidad cultural y con un gran incremento de la inversi¨®n y de la justicia distributiva de los fondos nacionales.

M¨¦xico es un sistema educativo excluyente: tiene la menor proporci¨®n de alumnos que participan en las pruebas PISA por el amplio abandono al finalizar la secundaria b¨¢sica (Gr¨¢fico 2). Logr¨® mejoras en la calidad, especialmente en matem¨¢tica, aunque el costo quiz¨¢s fue demasiado alto. Al instalar la prueba ENLACE como un mecanismo de presi¨®n social y de incentivo para los salarios docentes, gener¨® una ola de deformaci¨®n de la ense?anza para la prueba. Este proceso fue revisado en 2014 para crear un mecanismo m¨¢s sensato de evaluaci¨®n a la vez que se afront¨® el conflictivo proceso de instalaci¨®n de una evaluaci¨®n docente.

Colombia es m¨¢s dif¨ªcil de medir porque s¨®lo particip¨® desde 2006 en PISA. Pese a tener una fuerte pol¨ªtica de gobernabilidad del sistema en la primera d¨¦cada del nuevo siglo, sus resultados no parecen seguir el rumbo de otros pa¨ªses. Una posible hip¨®tesis es que las pol¨ªticas enfatizaron la evaluaci¨®n de la calidad sin brindar apoyos curriculares fuertes ni libros de texto. La tradici¨®n de gran libertad curricular puede ser una de las explicaciones del relativo estancamiento del pa¨ªs, aunque esto merezca estudios m¨¢s profundos.

Argentina tuvo una leve mejora en primaria en las pruebas de la UNESCO y un estancamiento en secundaria. Quiz¨¢s aqu¨ª haya jugado un rol crucial la herencia de la crisis de principios de siglo, la desestructuraci¨®n social parece especialmente presente en las escuelas, tal como lo indican las encuestas de clima de las aulas de las pruebas PISA (Argentina tiene el resultado m¨¢s cr¨ªtico de los 65 pa¨ªses que participaron en la prueba PISA 2012). Las pol¨ªticas de los a?os recientes no han tenido ejes de cambio potentes: brindaron muchos nuevos recursos, equipamiento y garant¨ªas legales, pero sin tocar aspectos m¨¢s profundos como la carrera docente o las evaluaciones de la calidad.

Uruguay es un misterio. Es el ¨²nico pa¨ªs de los analizados que muestra una tendencia decreciente en sus resultados en PISA y estabilidad en las pruebas de la UNESCO para primaria. La escuela secundaria tiene altos niveles de repitencia y exclusi¨®n: apenas un 14% de los j¨®venes de 17 a?os est¨¢n en la escuela en el a?o que les corresponde (Gr¨¢fico 2). Pese a las grandes mejoras sociales recientes, el pa¨ªs no parece encontrar la f¨®rmula para entrar en el endog¨¢mico sistema pol¨ªtico que rodea a la educaci¨®n y lograr combinar inclusi¨®n con mejora en los aprendizajes.

Estos son s¨®lo algunos de los ejes que muestran caminos diversos entre los pa¨ªses. No hay diagn¨®sticos lineales ni en los resultados ni en los contextos ni en las pol¨ªticas: salir de las visiones unilaterales es un paso epistemol¨®gico necesario antes de analizar qu¨¦ pas¨® en cada uno de los pa¨ªses y mucho m¨¢s a la hora de hacer recomendaciones de pol¨ªticas. La mirada comparada ayuda a romper la endogamia de los diagn¨®sticos y las explicaciones que no soportan su traslado fronteras afuera. Pero la mirada comparada tambi¨¦n debe ser cuidadosa a la hora de trasladar escenarios fuera de su h¨¢bitat. La historia de los pa¨ªses es una marca indeleble en sus sistemas educativos, m¨¢s all¨¢ de PISA y de las unificaciones de las estad¨ªsticas.

Gr¨¢fico 2 - Poblaci¨®n seg¨²n condici¨®n de asistencia y sobreedad. Edad te¨®rica de finalizaci¨®n del nivel secundario. Pa¨ªses seleccionados, circa 2011.

Cuadro 1 - Promedio y variaci¨®n de los resultados SERCE 2006 y TERCE 2013 (promedio lectura 3¡ã y 6¡ã grado, matem¨¢tica 3¡ã y 6¡ã grado y ciencias 6¡ã grado). Pa¨ªses participantes en TERCE.

Gr¨¢fico 3 - Promedio y variaci¨®n de los resultados SERCE 2006 y TERCE 2013 (promedio lectura 3¡ã y 6¡ã grado, matem¨¢tica 3¡ã y 6¡ã grado y ciencias 6¡ã grado). Pa¨ªses seleccionados.

Gr¨¢fico 4 - Evoluci¨®n del puntaje PISA en matem¨¢tica, lectura y ciencias (promedio de las 3 ¨¢reas). Pa¨ªses seleccionados, 2000-2012.

Tendencia 4: La segregaci¨®n educativa como problema creciente

Una tendencia clave en los a?os analizados es la del pasaje de alumnos del sector p¨²blico al privado. Como se observa en el gr¨¢fico de abajo, la proporci¨®n de alumnos en escuelas privadas aument¨® en los siguientes pa¨ªses (ordenados por magnitud del pasaje): Per¨², Chile, Brasil, Uruguay y Argentina. No vari¨® la situaci¨®n en M¨¦xico y baj¨® en Colombia.

Una primera hip¨®tesis indica que el crecimiento econ¨®mico permiti¨® a m¨¢s familias pagar por escuelas privadas, aunque esto no se?ala las razones del pasaje sino s¨®lo las posibilidades materiales de concretarlo. Entre las razones hay diversos factores en juego. Uno de ellos es que el modelo preponderante de crecimiento econ¨®mico en la regi¨®n no gener¨® condiciones de integraci¨®n social. La desigualdad se redujo muy levemente y las escuelas probablemente reflejen esa situaci¨®n: m¨¢s familias buscaron la escuela privada para ¡°refugiarse¡± de los pobres y separarse socialmente en ¨¢mbitos urbanos fuertemente desiguales.

Estas transformaciones minaron las posibilidades de integraci¨®n social en la escuela p¨²blica y constituyen un desaf¨ªo de primer orden para el futuro. El caso m¨¢s saliente es Chile, que tiene ya una mayor¨ªa de alumnos en escuelas particulares y ha comenzado, con el nuevo gobierno de Michelle Bachelet, una pol¨ªtica de restricci¨®n del lucro, la selecci¨®n y el cobro de las escuelas particulares subvencionadas por el Estado.

Gr¨¢fico 5 - Evoluci¨®n del porcentaje de alumnos en escuelas particulares o privadas. Niveles inicial, primario y secundario. Pa¨ªses seleccionados, 1999-2012.

Los cuidados epistemol¨®gicos

La investigaci¨®n permiti¨® comparar las pruebas de evaluaci¨®n de los aprendizajes de PISA (OCDE), SERCE y TERCE (UNESCO) con las evaluaciones nacionales de siete pa¨ªses: Argentina, Brasil, Chile, Colombia, M¨¦xico, Per¨² y Uruguay. ?Los resultados son compatibles? ?Hasta qu¨¦ punto podemos tomar los resultados de cada prueba como una ¡°verdad¡±? ?Qu¨¦ resguardos metodol¨®gicos y epistemol¨®gicos debemos tener a la hora de leer los resultados de calidad educativa?

Uno de los hallazgos claves de la investigaci¨®n es que existen importantes inconsistencias entre las evaluaciones. Esto es esperable porque utilizan diversas metodolog¨ªas, pero abre grandes interrogantes.

Por ejemplo, Brasil tiene una fuerte mejora en PISA entre 2000 y 2009. Sin embargo, en las pruebas nacionales el pa¨ªs muestra un estancamiento en ese per¨ªodo. Investigaciones recientes han mostrado que PISA se aplic¨® en distintos momentos del a?o y que no resulta comparable para Brasil. Con correcciones metodol¨®gicas, Brasil s¨®lo logra una leve mejora en matem¨¢tica en los sectores m¨¢s pobres y desaparecen las ventajas que lo hacen un ejemplo mundial en las publicaciones de PISA.

Chile muestra en las pruebas SIMCE el pa¨ªs un estancamiento desde inicios de los 2000, con leves mejoras en algunos a?os. En cambio en las pruebas de la UNESCO para primaria las mejoras fueron notables entre 2006 y 2013, lo mismo que en PISA entre 2000 y 2009. La paradoja es que las escuelas tienen muchos incentivos para preparar el SIMCE: presi¨®n social por los rankings, es una prueba m¨¢s curricular y m¨¢s ¡°preparable¡±, hay incentivos econ¨®micos por rendimiento. ?Por qu¨¦ Chile est¨¢ estancado en el SIMCE y mejora en TERCE y en PISA? Es un verdadero misterio a develar.

Uruguay es el ¨²nico pa¨ªs de la regi¨®n que baj¨® sus resultados en PISA entre 2000 y 2012. Cuando se analiza la muestra de escuelas aparece una anomal¨ªa: el nivel socioecon¨®mico de los alumnos en Uruguay medido por PISA baja levemente entre 2006 y 2012. En ese mismo per¨ªodo las estad¨ªsticas oficiales de Uruguay muestran una notable disminuci¨®n de la pobreza del 36% al 12% de la poblaci¨®n. ?La muestra de PISA fall¨® y se tomaron m¨¢s escuelas con m¨¢s alumnos pobres en 2012? ?Los resultados bajaron realmente o es un problema de muestreo?

Las pruebas PISA tienen grandes beneficios y los pa¨ªses deber¨ªan participar de ellas. Son rigurosas, miden competencias y no contenidos memorizables, permiten grandes comparaciones sobre diversas dimensiones de los sistemas educativos. Pero esto no las exime de errores y de problemas de adaptaci¨®n cultural. Adem¨¢s, las pruebas PISA s¨®lo miden algunas ¨¢reas a una ¨²nica edad. Afuera de ellas quedan los j¨®venes no evaluados (porque est¨¢n fuera de la escuela o en ¨¢reas remotas o con mucha sobreedad) lo que se aprende en otras edades y en esa misma edad en ciencias sociales, artes, educaci¨®n f¨ªsica, educaci¨®n ciudadana y muchas otras ¨¢reas.

La mayor lecci¨®n es la siguiente: no hay que hacer afirmaciones contundentes sin confrontar diversas fuentes. Hay que conocer los sistemas, mirar todas las estad¨ªsticas disponibles, comparar su calidad metodol¨®gica y su finalidad. Estos cuidados epistemol¨®gicos son especialmente relevantes a la hora de las recomendaciones de pol¨ªtica educativa. Antes de decir qu¨¦ hacer en base a los resultados de los pa¨ªses hay que saber qu¨¦ tan confiables son esos resultados y qu¨¦ permiten conocer.

Proyecto Mapa de la Educaci¨®n en Am¨¦rica Latina - MAPEAL

Am¨¦rica Latina despu¨¦s de PISA: lecciones aprendidas de la educaci¨®n en siete pa¨ªses (2000-2015) - Libro completo, Resumen Ejecutivo y Executive Summary