La buena gobernanza en el atolladero

El desarrollo y las mejoras en la gobernanza han tendido a ir mano a mano. Pero, contrariamente a la creencia popular, existe poca evidencia que pruebe que el ¨¦xito en la implementaci¨®n de reformas a la gobernanza lleve a un desarrollo econ¨®mico y social m¨¢s r¨¢pido e inclusivo. De hecho, puede que ocurra todo lo contrario.

El enfoque en la buena gobernanza se deriva de la lucha por restablecer el crecimiento sostenido durante las crisis de la deuda de la d¨¦cada de 1980 en los pa¨ªses en desarrollo. En lugar de replantear el abordaje de pol¨ªticas econ¨®micas imperantes, las instituciones internacionales de desarrollo apuntaron hacia blancos f¨¢ciles: los gobiernos de pa¨ªses en desarrollo. El asesoramiento a los gobiernos acerca de c¨®mo realizar su trabajo se convirti¨® en la nueva vocaci¨®n de dichas instituciones, las cuales r¨¢pidamente desarrollaron nuevos abordajes t¨¦cnicos dirigidos a la reforma de la gobernanza.

El Banco Mundial, haciendo uso de m¨¢s de 100 indicadores, present¨® un ¨ªndice compuesto de buena gobernanza, que se basa en la percepci¨®n de representatividad y responsabilidad con respecto a la rendici¨®n de cuentas, la estabilidad pol¨ªtica y la ausencia de violencia, la efectividad gubernamental, la calidad de las normativas, el imperio de la ley, y los niveles de corrupci¨®n. Al afirmar que hab¨ªa encontrado una fuerte correlaci¨®n entre sus indicadores de gobernanza y el desempe?o econ¨®mico, el Banco aviv¨® esperanzas sobre que se hab¨ªa encontrado el factor clave para lograr el progreso econ¨®mico.

Este concepto fue defectuoso desde un principio. Los indicadores utilizados no eran hist¨®ricos y no pudieron dar cuenta de los desaf¨ªos y las condiciones espec¨ªficas de cada pa¨ªs, adem¨¢s los an¨¢lisis estad¨ªsticos entre pa¨ªses sufrieron del sesgo de selecci¨®n e ignoraron las interconexiones entre una amplia gama de variables. Como resultado, el Banco Mundial sobreestim¨® gravemente el impacto que la reforma de la gobernanza tendr¨ªa sobre el crecimiento econ¨®mico.

Sin duda, una gobernanza que es eficaz, leg¨ªtima y receptiva proporciona beneficios incalculables, especialmente en comparaci¨®n con la alternativa: una gobernanza ineficiente, plagada por favoritismos y corrupci¨®n. Sin embargo, enfocarse en la reforma de la gobernanza no ha demostrado ser tan eficaz como se hab¨ªa prometido en lo que respecta a fomentar el desarrollo.

De hecho, este enfoque centrado en la gobernanza pudo haber, realmente, menoscabado los esfuerzos de desarrollo. Para empezar, permiti¨® que las instituciones internacionales eviten reconocer las deficiencias de la nueva ortodoxia del desarrollo, deficiencias que se hicieron patentes durante las dos ¨²ltimas d¨¦cadas del siglo XX, per¨ªodo en el cual Am¨¦rica Latina perdi¨® m¨¢s de una d¨¦cada, y el ?frica Subsahariana un cuarto de siglo, de progreso econ¨®mico y social.

Este enfoque tambi¨¦n ha complicado, innecesariamente, la labor de los gobiernos. En la actualidad, ya que se estableci¨® que las reformas dirigidas a la buena gobernanza son una condici¨®n para recibir ayuda internacional, los gobiernos de los pa¨ªses en desarrollo a menudo terminan haciendo que sus actos sean una parodia para satisfacer las expectativas de los donantes, en lugar de abordar los problemas que son m¨¢s apremiantes para sus propios ciudadanos. De hecho, estas reformas pueden incluso menoscabar los derechos tradicionales y las obligaciones consuetudinarias que se instauraron entre comunidades en el transcurso de muchas generaciones.

Por otra parte, las reformas necesarias son tan amplias que superan los medios de implementaci¨®n con los que cuentan la mayor¨ªa de los pa¨ªses en desarrollo. Como resultado, las soluciones de buena gobernanza tienden a distraer la atenci¨®n de estos pa¨ªses, y a alejar dicha atenci¨®n de esfuerzos de desarrollo que son m¨¢s eficaces.

Otro problema con las reformas de gobernanza es que, aunque son formalmente neutrales, a menudo favorecen a determinados intereses creados, con consecuencias manifiestamente injustas. Las reformas encaminadas a la descentralizaci¨®n y la devoluci¨®n de poderes mediante la desconcentraci¨®n han permitido, en algunos casos, el surgimiento de omnipotentes mecenas pol¨ªticos locales.

La buena gobernanza es una respuesta aparentemente tecnocr¨¢tica a lo que los donantes y otros grupos internacionales bienintencionados consideran malas pol¨ªticas p¨²blicas

?La conclusi¨®n es clara: la agenda de desarrollo no debe estar sobrecargada por reformas a la gobernanza. Tal como la acad¨¦mica de Harvard Merilee Grindle ha dicho: "Debemos apuntar a lograr una gobernanza que sea suficientemente buena, seleccionando unos pocos imperativos de dentro de una lista larga de posibilidades".

Sin embargo, la selecci¨®n de las medidas m¨¢s importantes no ser¨¢ f¨¢cil. De hecho, los defensores de la reforma de gobernanza rara vez han acertado acerca de cu¨¢l es el enfoque m¨¢s eficaz.

Considere la promoci¨®n incesante de esfuerzos destinados a fortalecer los derechos de propiedad. Se asevera que en ausencia de una propiedad individual alienable de los recursos productivos, los medios y los incentivos ser¨ªan insuficientes para aplicar iniciativas de desarrollo, y que se explotar¨ªan en exceso y se usar¨ªan ineficientemente los recursos compartidos (es decir, los recursos comunes).

En realidad, la llamada ¡°tragedia de los recursos comunes¡± no est¨¢ ni extendida, ni es inevitable, y los derechos individuales de propiedad no son siempre la mejor ¡ªy nunca la ¨²nica¡ª soluci¨®n institucional para lidiar con los dilemas sociales. La difunta acad¨¦mica Elinor Ostrom, premio Nobel de econom¨ªa, mostr¨® que las sociedades humanas han construido una gran variedad de soluciones creativas y duraderas para resolver una amplia gama de dilemas que implican el uso de los recursos comunes.

El tema de la buena gobernanza tiene un atractivo especial para las grandes organizaciones burocr¨¢ticas, como son los bancos multilaterales de desarrollo y los organismos de la ONU, que favorecen soluciones apol¨ªticas a problemas que son esencialmente pol¨ªticos. En otras palabras, la buena gobernanza es una respuesta aparentemente tecnocr¨¢tica a lo que los donantes y otros grupos internacionales bienintencionados consideran malas pol¨ªticas p¨²blicas y, sobre todo, un mal manejo pol¨ªtico.

En este punto radica el verdadero problema de la agenda de la buena gobernanza: se supone que la soluci¨®n a la mayor¨ªa de los dilemas relativos a las pol¨ªticas p¨²blicas y su manejo pol¨ªtico radica en el cumplimiento de un conjunto de indicadores orientados a procesos formales. Pero la experiencia de m¨¢s de dos d¨¦cadas muestra que tales directrices proporcionan poca orientaci¨®n pr¨¢ctica para la soluci¨®n de problemas reales del desarrollo econ¨®mico que son t¨¦cnica, social y pol¨ªticamente complejos.

Si la comunidad internacional reconociese que la gobernanza mejora con el desarrollo, lograr¨ªa recibir mayores beneficios mediante la aplicaci¨®n de reformas que promuevan directamente el desarrollo, en lugar de ejecutar una amplia agenda que pudiese tener, a lo mucho, un peque?o impacto indirecto. Tal enfoque pragm¨¢tico para mejorar la gobernanza no ser¨ªa ni dogm¨¢tico ni pretender¨ªa ser universal. Por el contrario, se identificar¨ªan, analizar¨ªan y abordar¨ªan las principales limitaciones, tal vez de forma secuencial.

Muchos de los objetivos clave de la agenda de la buena gobernanza ¡ªempoderamiento, inclusi¨®n, participaci¨®n, integridad, transparencia y responsabilidad con respecto a la rendici¨®n de cuentas¡ª se pueden incluir dentro de soluciones viables, no porque estos objetivos son exigidos por los funcionarios e instituciones de fuera, sino porque son necesarios para que las soluciones sean eficaces. Tales soluciones deber¨ªan extraer aprendizajes de las experiencias relevantes, en el entendido de que dichas experiencias no equivalen a ¡°mejores pr¨¢cticas¡±.

La b¨²squeda ciega de la buena gobernanza ha guiado a los esfuerzos de desarrollo durante ya demasiado tiempo. Es hora de reconocer lo que s¨ª funciona y dejar de lado lo que no funciona.

Traducido del ingl¨¦s por Roc¨ªo L. Barrientos.

Jomo Kwame Sundaram es coordinador de Desarrollo Econ¨®mico y Social en la Organizaci¨®n de las Naciones Unidas para la Alimentaci¨®n y la Agricultura. Michael T. Clark es consejero especial en la Organizaci¨®n de las Naciones Unidas para la Alimentaci¨®n y la Agricultura.

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