Lecciones aprendidas de la cooperaci¨®n espa?ola

En el art¨ªculo titulado Los ODS, una oportunidad de cambio para la cooperaci¨®n espa?ola, se?al¨¢bamos la dificultad que ha tenido nuestra cooperaci¨®n oficial para evolucionar y responder adecuadamente a los desaf¨ªos de desarrollo. ?Cu¨¢les son los factores que condicionan el cambio? Este art¨ªculo pretende aportar algunas reflexiones basadas en nuestra propia experiencia y en la de otros pa¨ªses.

1. La voluntad pol¨ªtica es absolutamente necesaria, pero no suficiente parar provocar cambios duraderos. Cuando, en la legislatura 2004-2008, inspir¨¢ndose en el ejemplo brit¨¢nico, el gobierno espa?ol hizo una clara apuesta por reformar la pol¨ªtica de cooperaci¨®n, se produjeron progresos importantes: aumento de la Ayuda Oficial al Desarrollo (AOD), alineamiento con la agenda internacional de lucha contra la pobreza y eficacia de la ayuda, reconstrucci¨®n de los lazos con las organizaciones de desarrollo¡­ Sin embargo, el impulso pol¨ªtico no fue suficiente para poner en marcha cambios sustantivos y sostenibles en las instituciones que dise?an y ejecutan la pol¨ªtica espa?ola de cooperaci¨®n. Para los actores del sector, la reforma de la Agencia Espa?ola de Cooperaci¨®n Internacional para el Desarrollo (AECID) sigue pendiente.

2. Los cambios en la pol¨ªtica de cooperaci¨®n deben de ir acompa?ados de reformas en las instituciones que se encargan de gestionarla. Las organizaciones deben redise?arse y adaptarse para responder a los nuevos objetivos. El cambio de la pol¨ªtica de desarrollo brit¨¢nica en 1997 hizo que la Overseas Development Administration (ODA), integrada en el Foreign Office, fuera sustituida por un Ministerio de Cooperaci¨®n, el Department for International Development (DFID), y que se emprendiesen importantes reformas internas: nueva pol¨ªtica de recursos humanos, descentralizaci¨®n de la organizaci¨®n, transformaci¨®n de sus principales procesos y sistemas de gesti¨®n. En Espa?a, los cambios en la AECID se concentraron fundamentalmente en su estructura, modificando su organigrama sin transformar en profundidad su pol¨ªtica de personal. Todav¨ªa hoy no existe pr¨¢cticamente movilidad entre sede y terreno, ni la posibilidad de hacer una m¨ªnima carrera profesional. Adem¨¢s, los procesos y sistemas de gesti¨®n han evolucionado muy lentamente y a¨²n no est¨¢n consolidados.

3. Las reformas en las instituciones requieren liderazgo y capacidad t¨¦cnica. Aunque en la cooperaci¨®n espa?ola se han producido algunos avances institucionales, no se ha contado ni con una estrategia clara ni con un liderazgo continuado. Frente a lo que sucede en otros pa¨ªses, en Espa?a las sustituciones continuas de directivos han debilitado el impulso y continuidad de los proyectos de cambio. Entre 2008 y 2011 hubo tres directores en AECID; desde 2012 ha habido dos. Se producen adem¨¢s cambios demasiado frecuentes de jefes de departamento, figuras clave para operativizar nuevas iniciativas. La alta rotaci¨®n de directivos hace imposible el compromiso con los proyectos de reforma institucional y genera desmotivaci¨®n en las personas de la organizaci¨®n.

La capacidad t¨¦cnica es necesaria para implementar nuevas estrategias, planificar, definir prioridades y administrar recursos. Gestionar de manera adecuada las variaciones de la AOD, poner un mayor ¨¦nfasis en la lucha contra la pobreza, aplicar los principios de eficacia de la ayuda, utilizar nuevas modalidades como los apoyos presupuestarios o la cooperaci¨®n reembolsable, innovar en definitiva, requiere nuevas capacidades. Cuando, al principio de su andadura, el DFID las necesit¨®, pudo r¨¢pidamente contar con ellas, incorpor¨¢ndolas al sistema mediante un sistema ¨¢gil de contrataciones. En el sistema espa?ol esto sigue siendo imposible.

4. El alcance de las reformas est¨¢ muy condicionado por la existencia de un proyecto de cambio m¨¢s amplio en la funci¨®n p¨²blica que promueva una cultura institucional basada en valores como la eficacia, la profesionalidad, la transparencia y la rendici¨®n de cuentas. La Ley de Agencias Estatales de 2006, que pretend¨ªa otorgar una mayor responsabilidad y autonom¨ªa a las organizaciones, supuso una gran oportunidad de modernizaci¨®n para la AECID. Por falta de apoyos dentro de la propia Administraci¨®n, en la actualidad es, sin embargo, una v¨ªa muerta. Su escaso desarrollo ha limitado la puesta en marcha de reformas en la AECID en materia de gesti¨®n orientada a resultados y una mayor autonom¨ªa en la gesti¨®n de recursos humanos. El ¨¦xito de futuras reformas depender¨¢ del empe?o con el que se vuelvan a ensayar f¨®rmulas de mejora de la gesti¨®n p¨²blica.

5. La cultura de rendici¨®n de cuentas facilita el ¨¦xito de reformas institucionales. En otros sistemas, el Parlamento y los ¨®rganos de control estimulan la mejora permanente. En el caso de la AECID, las limitaciones del Tribunal de Cuentas, de la Comisi¨®n de Cooperaci¨®n del Congreso o de su propio Consejo Rector impiden que puedan ejercer de manera efectiva su papel de supervisi¨®n del cumplimiento de objetivos por parte de los responsables de la organizaci¨®n. En este entorno, tan falto de dinamismo, en el que se renuncia a medir el desempe?o ?qu¨¦ incentivos tienen los rectores de las organizaciones p¨²blicas para promover cambios?

Estas reflexiones pretenden lograr una mejor comprensi¨®n de las claves necesarias para generar cambios en la pol¨ªtica de cooperaci¨®n, y, al mismo tiempo, aportar realismo a la hora de definir el alcance de las reformas para el pr¨®ximo ciclo. En la medida en que los factores arriba descritos ¡ªvoluntad pol¨ªtica, reformas internas, liderazgo y capacidad t¨¦cnica y un entorno favorable en la administraci¨®n p¨²blica¡ª concurran durante un periodo suficiente de tiempo, se dar¨¢n las condiciones para dar un verdadero salto de calidad de nuestra pol¨ªtica de cooperaci¨®n.

Beatriz Novales, excoordinadora de la Unidad de Planificaci¨®n, Eficacia y Calidad de la Ayuda (UPEC) en AECID

Juan L¨®pez-D¨®riga, ex-director de AECID