En defensa de la Constituci¨®n... y en la conveniencia de su reforma

El texto de la Constituci¨®n espa?ola de 1978, junto a las Constituciones de la Rep¨²blica Federal de Alemania (Ley Fundamental de 1949 renovada en 1991) y de Francia de 1958, son los tres conjuntos normativos m¨¢s estudiados en Europa y en las Am¨¦ricas. A ellos es preciso sumar la Constituci¨®n norteamericana de 1787 con sus enmiendas correspondientes.

Corresponde al constituyente espa?ol de 1978 el m¨¦rito indiscutible de haber alcanzado el esplendor de un Contrato Social posiblemente m¨¢s apreciado fuera de Espa?a que entre sus propios ciudadanos. Sobre todo desde tiempos recientes. En los que partidos, por supuesto minoritarios, y grupos heterodoxos igualmente minoritarios, pretenden desacreditar o destruir el acuerdo que los espa?oles de 1978 alcanzaron tras un per¨ªodo constituyente, largamente meditado, teniendo muy en cuenta las traum¨¢ticas experiencias de la dictadura, la guerra civil y los conflictos de la Segunda Rep¨²blica.

La sociedad espa?ola tiene detr¨¢s una Historia Constitucional muy densa que comenz¨® con la convocatoria de las Cortes de C¨¢diz de 1810, en medio de una guerra defensiva, y se ha seguido escribiendo hasta nuestros d¨ªas del siglo XXI, cuando hemos celebrado, con respeto y admiraci¨®n, el bicentenario de la Constituci¨®n de 1812. Y de aquella generaci¨®n que supo estar a la altura de un tiempo hist¨®rico de las revoluciones liberales del tr¨¢nsito del siglo XVIII al XIX. Las llamadas hoy frecuentemente ¡°revoluciones atl¨¢nticas¡± que se desarrollaron en Inglaterra, Estados Unidos, Francia, Espa?a, Portugal y en las Am¨¦ricas iberoamericanas.

Nuestro sistema constitucional asimil¨® por lo menos dos grandes corrientes de pensamiento y de la teor¨ªa pol¨ªtica del funcionamiento de las instituciones pol¨ªticas. Por una parte el propio legado de la construcci¨®n sucesiva de modelos constitucionales desde C¨¢diz a la Segunda Rep¨²blica. Por otro, las experiencias de las democracias europeas de la II postguerra mundial, precisamente las de los dos pa¨ªses que se convierten en vanguardia de las democracias avanzadas con el paso de una etapa de democracia parlamentaria revisada entre 1945 y 1949, a otra de ¡°democracia de parlamentarismo racionalizado¡±. La Ley Fundamental de Bonn de 1949 y la Constituci¨®n francesa de 1958 ser¨¢n los dos referentes que m¨¢s influir¨¢n en el constituyente espa?ol de 1978. Por motivos muy distintos pero que sit¨²an al caso espa?ol en la tipolog¨ªa del modelo de democracia parlamentaria bajo la ¡°orientaci¨®n¡± racionalizadora del poder legislativo y de la disciplina de los partidos pol¨ªticos en la vida parlamentaria.

Sin embargo el constituyente de 1978, a pesar de conocer adecuadamente los procesos pol¨ªticos internos y externos coet¨¢neos, hubo de afrontar importantes desaf¨ªos que solo el paso del tiempo ha revelado como err¨®neos o producto de los cambios sociales y pol¨ªticos que la propia sociedad ha encajado durante los casi cuarenta a?os que transcurren entre 1978 y 2015. El consenso de 1978 era l¨®gica consecuencia del imperativo mayoritario para transitar de los a?os de un r¨¦gimen personal, que se hab¨ªa mantenido en contra de la teor¨ªa y experiencias de los modos de gobierno imperantes en Europa occidental, precisamente hacia aquellos tipos de democracia parlamentaria representados en el Consejo de Europa y en las Comunidades europeas.

Conviene recordar a la altura de 2015 que una gran mayor¨ªa del pueblo y de los actores pol¨ªticos representativos, ante la circunstancia de un cambio tan trascendental, sin golpe de Estado o crisis internacional de incidencia directa en el territorio propio, ven¨ªan coincidiendo en los objetivos que desde 1962 quedaron fijados en la reuni¨®n de Munich entre dirigentes del interior y de los pol¨ªticos de la emigraci¨®n: Reconciliaci¨®n entre espa?oles de todos los bandos emanados de la guerra civil. Concordia en cuanto a la forma din¨¢mica de Estado y un proceso de transici¨®n institucional de corta duraci¨®n. Consenso en cuanto al dise?o de una Constituci¨®n para una sociedad democr¨¢tica avanzada, fueron las l¨ªneas maestras del proceso constituyente de 1978.

Conseguir el cambio constitucional y pol¨ªtico pudo haber salido adelante por lo que se defin¨ªa como ruptura, esto es, mediante un gobierno provisional de los Nueve que la oposici¨®n configura desde el bienio 1975-1976, o por la Reforma pactada desde la acci¨®n de gobierno, mediante di¨¢logo entre partidos y dirigentes sociales reales del pa¨ªs. Entre el oto?o de 1976, cuando el gobierno Su¨¢rez presenta el proyecto de Ley para la Reforma pol¨ªtica, verdadera plataforma de convocatoria electoral para Cortes constituyentes, y finales del oto?o de 1978, cuando el pueblo espa?ol vota rotundamente el proyecto de Constituci¨®n, culmina en dos a?os el retorno a la democracia so?ado por las generaciones de espa?oles que desde los a?os cincuenta lucharon de diverso modo para conseguirlo.

El constituyente de 1978 tuvo el convencimiento, expresado esencialmente en el Pre¨¢mbulo y en el T¨ªtulo Primero , que el texto pactado era producto de una transacci¨®n muy compleja que era preciso defender frente a los adversarios de entonces y los que ir¨ªan surgiendo con posterioridad. Y probablemente comete entonces un error f¨¢cilmente excusable pero dif¨ªcil aunque no imposible de llevar a buen fin: Someter la Norma fundamental a una defensa y un fuerte blindaje frente a posibles aventuras desnaturalizadoras de los valores, principios y normas que la inspiran. El t¨ªtulo d¨¦cimo se suma a la tipificaci¨®n de las constituciones r¨ªgidas y requiere para su reforma sustantiva, una revisi¨®n total o parcial, un procedimiento de acuerdo por dos tercios de cada C¨¢mara (Congreso 234 diputados de 350), seguido de su disoluci¨®n, nueva aprobaci¨®n por dos tercios de las nuevas c¨¢maras, seguida de un refer¨¦ndum popular favorable para su ratificaci¨®n.(art. 168).

Solamente en dos ocasiones se ha realizado una reforma constitucional expl¨ªcita. La primera en 1992, para incorporar nuevos derechos reconocidos en el Tratado de Maastricht, y la referente al art. 135, derivada tambi¨¦n de acuerdos comunitarios, en este caso para el control del d¨¦ficit, pactada en la ultima etapa del gobierno socialista de 2010. En ambos casos mediante acuerdos parlamentarios de procedimiento simple por acuerdo sucesivo de las c¨¢maras. El complejo sistema tambi¨¦n de mayor¨ªas reforzadas de 3/5 , 2/3, y mayor¨ªa final del Congreso, sin necesidad de acudir a refer¨¦ndum, seg¨²n la previsi¨®n del art. 167, se hizo en esas dos ocasiones por acuerdo de los dos primeros grupos parlamentarios dominantes en las c¨¢maras.

Otro caso han sido las reformas constitucionales impl¨ªcitas que han dado lugar, sin acudir al titulo X, a cambios trascendentes de naturaleza cuasiconstitucional. En este sentido la incorporaci¨®n a las Comunidades europeas mediante el Tratado de Adhesi¨®n de 1985, la incorporaci¨®n de la compleja maquinaria normativa del Derecho comunitario y de la Reforma de los Tratados hasta el de Lisboa operativo de 2007, aplicable desde 2009, han supuesto una transformaci¨®n de nuestro sistema de pertenencia a una vasta Comunidad de Derecho, que amplia el horizonte constitucional espa?ol como Estado miembro de la Uni¨®n Europea y exige la aplicaci¨®n del Derecho comunitario por jueces e instituciones nacionales.

Los principales partidos que se presentan a las elecciones del 20 de diciembre incluyen en sus programas la necesidad de alcanzar reformas sustantivas de la Constituci¨®n. Y que indican en todo caso una demanda de transformar, modificar y alcanzar algo m¨¢s que una reforma de menor cuant¨ªa, que por ello requerir¨¢ acudir al art. 168, el de la reforma agravada, parcial pero importante, de la Norma fundamental. Ya desde la legislatura 2004-2008, el gobierno socialista impuls¨® un proyecto de reforma agravada, que por no llegar a acuerdos con el principal partido de la oposici¨®n, qued¨® como antecedente de posibles reformas a las que pueda llegarse en la legislatura que comienza en 2016.

El horizonte de un bienio agitado, entre 2016 y 2018, y la fragmentaci¨®n del sistema de partidos, parece que alumbrar¨ªa un posible di¨¢logo a tres o cuatro bandas , capaces de superar las dos terceras partes de los votos de las c¨¢maras que exige la Constituci¨®n vigente. En este sentido las tareas de reforma constitucional pueden comenzar desde el umbral de la formaci¨®n del nuevo parlamento y culminar con acuerdos, disoluci¨®n, refer¨¦ndum y nuevo texto constitucional no m¨¢s all¨¢ del a?o 2018.

Las incertidumbres sembradas en la antesala de las elecciones de 2015 encontrar¨ªan una nueva v¨ªa de confluencia para centrarse durante el pr¨®ximo periodo de sesiones de 2016, en buscar respuestas al modo de funcionamiento institucional, a las adaptaciones a los nuevos tiempos y sobre todo para cerrar la norma constitucional. Sobre todo por haber dejado sin cerrar el t¨ªtulo VIII. Cap¨ªtulo creador de la mayor¨ªa del descontento existente en cuanto a su interpretaci¨®n y aplicaci¨®n. Seg¨²n reza la experiencia de casi cuarenta a?os de desobediencia de una parte de los territorios configurados como Comunidades aut¨®nomas , que tienden hacia la secesi¨®n y el conflicto expreso.

Llegar a nuevas transacciones no ser¨¢ tarea f¨¢cil para los nuevos reformadores. Los posibles logros del pr¨®ximo bienio deben tomar en consideraci¨®n que en la mayor¨ªa de las Constituciones europeas, las reformas se han venido realizando regularmente gracias entre otras cuestiones a contar con mecanismos mucho m¨¢s flexibles de cambios normativos que el realizado por el constituyente espa?ol de 1978 y que requiere su modificaci¨®n una vez superadas las reservas operantes en aquella circunstancia hist¨®rica.

(*) Miguel Mart¨ªnez Cuadrado es Catedr¨¢tico de Derecho Constitucional y Comunitario en la Universidad Complutense de Madrid. Autor del libro 'La Constituci¨®n espa?ola de 1978 en la Historia del Constitucionalismo espa?ol' (1981).