A vueltas con la cooperaci¨®n espa?ola en Am¨¦rica Latina

El foco en Am¨¦rica Latina se suele presentar como una de las se?as de identidad de la cooperaci¨®n espa?ola. As¨ª lo se?ala la ley de cooperaci¨®n internacional para el desarrollo, que la identifica como una de las dos regiones prioritarias, y eso muestran los datos de distribuci¨®n de la ayuda por regiones. Entre 1990 y 2013, de media, Espa?a canaliz¨® hacia Am¨¦rica Latina casi 25% de los flujos anuales de Ayuda Oficial al Desarrollo (AOD) neta, mientras que los donantes tradicionales ¨Crepresentados en el Comit¨¦ de Ayuda al Desarrollo (CAD) de la OCDE¨C tan s¨®lo asignaron a esta misma regi¨®n menos del 7% de su ayuda total.

El conjunto de la comunidad internacional reduc¨ªa la proporci¨®n de ayuda destinada a Am¨¦rica Latina durante los a?os de la agenda de los Objetivos de Desarrollo del Milenio (ODM) del 8,5% en 2001 al 4,7% en 2013, pero Espa?a no sigui¨® este rumbo. El descenso de los ¨²ltimos a?os (de casi 29%? a poco m¨¢s de 10% en 2013), coincidente con fuertes reducciones en los presupuestos totales de ayuda, llega tras una intensificaci¨®n en la especializaci¨®n latinoamericana durante el per¨ªodo de boom de la ayuda espa?ola, entre 2005 y 2008.

Esta especializaci¨®n en Am¨¦rica Latina le ha costado a Espa?a, durante la pasada d¨¦cada, no pocas tensiones con la comunidad internacional. Con los 2000 llegaba el consenso de los ODM. Si los objetivos establecidos eran los de erradicar o reducir el hambre, la pobreza extrema, las formas m¨¢s extremas de pobreza en salud (la maternidad materno-infantil o enfermedades contagiosas como el sida o la malaria), o alcanzar unos niveles b¨¢sicos de habitabilidad (como el acceso a agua potable), entonces la distribuci¨®n geogr¨¢fica de la ayuda mundial deber¨ªa sesgarse, de forma casi autom¨¢tica, hacia los pa¨ªses menos adelantados (PMA) ubicados, principalmente, en ?frica Subsahariana y Asia.

En este debate, los contraargumentos esgrimidos por la cooperaci¨®n oficial espa?ola inclu¨ªan el hecho de que, a pesar de gozar casi todos los pa¨ªses de la regi¨®n de una renta de nivel intermedio (siguiendo la clasificaci¨®n de renta y desarrollo de los pa¨ªses receptores de ayuda del CAD) las grandes desigualdades (tan caracter¨ªsticas de Am¨¦rica Latina) arrojaban, para algunas comunidades de la regi¨®n, situaciones tan precarias como las que se daban en los PMA. Adem¨¢s, si bien eran estos pa¨ªses los que registraban mayores proporciones de pobres respecto del total de poblaci¨®n ser¨ªan, en cambio, los de renta media (PRM), incluyendo los latinoamericanos, los que acoger¨ªan un mayor n¨²mero de pobres (dados los desiguales tama?os poblacionales entre la mayor parte de los PMA y de los PRM). Es m¨¢s, si la reasignaci¨®n geogr¨¢fica de la ayuda a la que induc¨ªan los ODM inclu¨ªa una retirada masiva de la ayuda tradicional de Am¨¦rica Latina, entonces se podr¨ªan estar poniendo en peligro los avances logrados por la regi¨®n, en muchos casos, precarios.

A pesar del crecimiento de la renta en la regi¨®n, las enormes desigualdades hacen que Espa?a no pueda abandonar la cooperaci¨®n con Latinoam¨¦rica

En los ¨²ltimos a?os del decenio, sin embargo, se fue forjando el consenso que dar¨ªa lugar a los Objetivos de Desarrollo Sostenible (ODS). Emergi¨® el llamado Sur global (con el aumento de los intercambios entre pa¨ªses en desarrollo, incluida la cooperaci¨®n triangular), y culmin¨® el cambio del epicentro de la actividad econ¨®mica mundial del Atl¨¢ntico al Pac¨ªfico. Con todo ello, fue extendi¨¦ndose la idea de que, aunque no desapareciera, se estaba difuminando la brecha Norte-Sur (o, como m¨ªnimo, emergiendo un nuevo Norte en el Sur) lo que ha llevado esta nueva agenda a transitar hacia un enfoque basado en la preservaci¨®n de bienes p¨²blicos globales (y lucha contra los males p¨²blicos globales), donde la divisi¨®n entre PMA y PRM parece algo menos determinante de lo que pod¨ªa serlo bajo el paraguas de los ODM.

?Qu¨¦ implicaci¨®n tiene la nueva agenda para la cooperaci¨®n al desarrollo en Am¨¦rica Latina? De forma muy resumida, podr¨ªa decirse que la ayuda al desarrollo hacia la regi¨®n podr¨ªa formar parte del nuevo consenso global sobre el desarrollo. En primer lugar, la atenci¨®n est¨¢ puesta ahora en un Sur global corresponsable del desarrollo internacional, que trasciende tem¨¢ticamente la pobreza extrema y geogr¨¢ficamente los PMA (y que incluye as¨ª a Am¨¦rica Latina). As¨ª, en segundo lugar, las desigualdades (una de las lacras estructurales de Am¨¦rica Latina) entra en la agenda de los ODS. Esto lleva, en tercer lugar, a contemplar nuevas formas de cooperaci¨®n: quiz¨¢s, en algunos contextos no son deseables grandes programas (en infraestructuras o por la v¨ªa del apoyo presupuestario), sino peque?as intervenciones quir¨²rgicas en forma de micro-proyectos (que deriven, eso s¨ª, de una macro-visi¨®n). En cuarto lugar, si el desarrollo global requiere nuevas formas, m¨¢s horizontales, de cooperaci¨®n, ser¨¢ necesario colocar entre las prioridades de los donantes tradicionales tanto la cooperaci¨®n triangular como el apoyo a la cooperaci¨®n Sur-Sur.

?Y Espa?a, c¨®mo queda en todo esto? De forma en gran parte azarosa, el consenso internacional se ha acercado a la cooperaci¨®n espa?ola. Las que han sido algunas de sus debilidades durante lustros podr¨ªan verse como fortalezas en un nuevo marco de la ayuda internacional. Por ejemplo, es hoy pertinente cooperar con Am¨¦rica Latina, y hacerlo en forma de peque?os proyectos (aunque impliquen una ayuda m¨¢s fragmentada, yendo en contra de los principios de la agenda de eficacia de la ayuda). Buena parte de esta ayuda, la dirigida al fortalecimiento institucional, requiere, por lo general, pocos recursos financieros y muchos humanos (disparando la proporci¨®n de gastos administrativos en el total de ayuda desembolsada).

Curiosamente, el exceso de estructuras administrativas es lo que ha hecho que la cooperaci¨®n espa?ola realice un n¨²mero creciente de proyectos de cooperaci¨®n delegada con fondos de AOD de otros donantes europeos, varios de los cuales se hab¨ªan retirado de la regi¨®n siguiendo los lineamientos de la agenda de los ODM. Por lo que tambi¨¦n en este aspecto, la cooperaci¨®n espa?ola se presenta como avanzada y moderna.

La cooperaci¨®n espa?ola puede simplemente hacer de la necesidad virtud, acomod¨¢ndose a la nueva situaci¨®n. O tambi¨¦n puede ir m¨¢s all¨¢ de este policy taking, con algo de policy making, conjugando su larga trayectoria en Am¨¦rica Latina y sus circunstancias actuales, con los retos acordados en la agenda de desarrollo sostenible para reenmarcar la ayuda a la regi¨®n en una visi¨®n m¨¢s estrat¨¦gica.

Eso s¨ª, una visi¨®n m¨¢s estrat¨¦gica requiere, necesariamente, tener en cuenta todo el mapa de actores en la regi¨®n (desde China hasta el MINECO espa?ol). Tambi¨¦n es necesario contar con las derivadas, para la cooperaci¨®n, de otras facetas de la pol¨ªtica exterior (el TTIP o la promoci¨®n de las inversiones) as¨ª como las consecuencias de la cooperaci¨®n para otros objetivos de la acci¨®n exterior (como, por ejemplo, los efectos de la cooperaci¨®n triangular y Sur-Sur en las relaciones con Cuba).

Iliana Olivi¨¦ es investigadora principal de Cooperaci¨®n Internacional y Desarrollo en el Real Instituto Elcano y profesora en la Universidad Complutense de Madrid.

Aitor P¨¦rez es investigador asociado en el Real Instituto Elcano.