Hacia una nueva pol¨ªtica industrial
La acci¨®n p¨²blica debe sostenerse en la mejora de la productividad en cualquier sector de la econom¨ªa
Durante los ¨²ltimos 25 a?os antes de la crisis m¨¢s reciente las pol¨ªticas industriales de car¨¢cter vertical o sectorial pasaron a un segundo plano, e incluso a ser denostadas por la mayor¨ªa de los pa¨ªses y el ideario de acci¨®n pol¨ªtica de la Comisi¨®n Europea, la OCDE y otros organismos multilaterales. Todos ellos resaltaban la importancia de las pol¨ªticas de competencia y laissez faire empresarial en las que la din¨¢mica productiva de los pa¨ªses desarrollados parec¨ªa abocada m¨¢s o menos autom¨¢ticamente hacia la especializaci¨®n en los tramos superiores de las cadenas de valor, I+D y servicios, mientras que el grueso de la actividad manufacturera se trasladaba a pa¨ªses menos desarrollados con costes laborales, sociales y medioambientales m¨¢s bajos.
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En aquel esquema, la acci¨®n p¨²blica debiera quedar circunscrita a pol¨ªticas de car¨¢cter horizontal que aseguraran, de un lado, los dictados de la pol¨ªtica de competencia, y de otro, condiciones de entorno (laborales, de infraestructuras o de comunicaci¨®n) favorables para el desarrollo de la actividad empresarial. En este discurso, la pol¨ªtica de innovaci¨®n en los pa¨ªses desarrollados habr¨ªa de especializarse en los segmentos superiores de la I+D en el marco de cadenas globales de valor. En teor¨ªa, el saldo neto no ser¨ªa desventajoso para ninguna econom¨ªa, y la especializaci¨®n productiva de las econom¨ªas desarrolladas transitar¨ªa m¨¢s o menos autom¨¢ticamente hacia actividades y/o segmentos de actividad con mayor valor a?adido unitario.
La constataci¨®n del acentuado declive del sector manufacturero en los pa¨ªses desarrollados (entre 1980 y 2013 el peso de la indutria en el PIB de la UE baj¨® desde el 28 al 17%, y en Espa?a, desde el 23 al 13%) ha supuesto un vuelco en las anteriores premisas, reivindic¨¢ndose una nueva pol¨ªtica industrial (NPI) que reconoce que: (1) el proceso de surgimiento de actividades econ¨®micas y la mejora de la competitividad (capacidad de aumentar la participaci¨®n en los mercados globales sin sacrificar los m¨¢rgenes, reducir los sueldos, o recurrir al dumping social y medioambiental) de las empresas no es, por lo general, aleatorio, sino que responde a las estructuras y vocaciones productivas previas; y (2) las intervenciones p¨²blicas han de darse en el marco de pol¨ªticas de mejora de los mercados, la competencia y las instituciones judiciales y regulatorias . Es decir, la NPI combina elementos verticales de cierta selecci¨®n de actividades y pol¨ªticas horizontales de facilitaci¨®n del mercado y reforma institucional.
Hay al menos dos factores explicativos de este cambio en la orientaci¨®n de las pol¨ªticas. Por una parte, el anteriormente referido proceso de desindustrializaci¨®n de los pa¨ªses centrales como consecuencia de la crisis financiera derivada de la descontrolada explosi¨®n de la burbuja del hiper-desarrollado (durante los a?os del laissez-faire econ¨®mico) sector inmobiliario, en lugar de en otros de car¨¢cter manufacturero m¨¢s innovadores. Por otro, la constataci¨®n de que el crecimiento de las manufacturas de China y otros pa¨ªses asi¨¢ticos se debi¨® en parte a una decidida pol¨ªtica industrial. Corea del Sur inici¨® su carrera innovadora aplicando a partir de los a?os 50 del pasado siglo pol¨ªticas sectoriales para promover la exportaci¨®n. La misma Alemania fue capaz de mantener, e incluso expandir, nichos intermedios de su cadena de valor gracias a pol¨ªticas industriales activas, consiguiendo adem¨¢s mayores beneficios del outsourcing y offshoring de otros segmentos.
La NPI busca promover la incorporaci¨®n de la innovaci¨®n como parte esencial del crecimiento
En este contexto, la NPI busca promover la incorporaci¨®n de la innovaci¨®n como parte esencial del crecimiento, de modo que la acci¨®n p¨²blica se basa en el fomento de la mejora de la productividad en cualquier sector de la econom¨ªa sobre la base de la incorporaci¨®n de conocimiento en los procesos productivos. A veces desarrollando e incorporando nuevas invenciones y/o innovaciones en los procesos, y en otras ocasiones, absorbiendo las innovaciones disponibles en los mismos.
Un reciente documento de la OCDE plantea que loa mejora de la competitividad debe basarse en ¡°pol¨ªticas para la innovaci¨®n¡± en un sentido m¨¢s amplio que el mero apoyo a la I+D, la construcci¨®n de infraestructuras tecnol¨®gicas, la aportaci¨®n de recursos a la financiaci¨®n del capital riesgo o la utilizaci¨®n de instrumentos financieros directos. En este sentido, el eje de la NPI debiera ser el apoyo al sistema de innovaci¨®n en su conjunto ¡ªlo que se ha venido a llamar m¨¢s recientemente ecosistema (empresas, administraciones, centros tecnol¨®gicos, universidades y centros de formaci¨®n profesional, marco legal y regulatorio de los contratos, instituciones, etc.)¡ª tratando de manera espec¨ªfica las debilidades o las insuficientes ligazones input-output entre actividades y con el mercado (global) que impiden la correcta competitividad de la producci¨®n en los mercados mundializados. De modo similar, la actual Estrategia de Especializaci¨®n Inteligente de la UE (o S3, Smart Specialization Strategy, en la jerga comunitaria) trata de identificar a nivel regional actividades innovadoras, tecnolog¨ªas, actores (empresas y centros de innovaci¨®n) y reformas (instituciones) que ayuden a la diversificaci¨®n de la estructura productiva y a la generaci¨®n de mayor valor a?adido, tanto por la modernizaci¨®n de sectores tradicionales, el desarrollo de actividades econ¨®micas nuevas, la atracci¨®n de inversiones, o la b¨²squeda de nuevos mercados.
De acuerdo con lo que se?alan Stiglitz y Greenwald en su reciente libro La creaci¨®n de una sociedad del aprendizaje, pensamos que el debate sobre la pol¨ªtica industrial no deber¨ªa centrarse en torno a si los gobiernos (nacionales/regionales) deber¨ªan aspirar a modelar la estructura productiva, sino que deber¨ªa centrarse en la identificaci¨®n de los itinerarios de desarrollo posibles dadas la especializaci¨®n productiva vigente, las instituciones existentes y su capacidad de reforma, y las acciones factibles dados los escenarios de mercado globales.
Jos¨¦ Luis Curbelo y Marian Scheifler, de la facultad de Derecho y Econom¨ªa de la Universidad Camilo Jos¨¦ Cela de Madrid, son junto con el profesor Cuadrado-Roura editores del monogr¨¢fico Pol¨ªticas Industriales para la competitividad de Espa?a, recientemente publicado por Revista de 3conom¨ª4.
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