El Estado auton¨®mico, a la espera de las reformas

El Senado alberga este 20 de abril el V Foro de la Autonom¨ªa. Se trata de un encuentro singular que consiste en una serie de debates entre profesores universitarios y pol¨ªticos sobre los principales aspectos del sistema auton¨®mico durante el a?o pasado. Est¨¢ organizado por el Observatorio de Derecho P¨²blico de Barcelona, la Fundaci¨®n Gim¨¦nez Abad del Parlamento de Arag¨®n, y el Instituto de Derecho Parlamentario de la Universidad Complutense y tiene como base el Informe de las Comunidades Aut¨®nomas, que se elabora anualmente desde hace 27 a?os. Veamos algunas pinceladas.

El 2015 ha sido b¨¢sicamente un a?o electoral. Hubo elecciones locales, auton¨®micas en todas las comunidades aut¨®nomas salvo el Pa¨ªs Vasco y Galicia, y generales. En todas se produjo una gran p¨¦rdida de votos de los dos grandes partidos tradicionales, PP/PSOE, as¨ª como la consolidaci¨®n de dos nuevos partidos emergentes, C¡¯s y Podemos y sus confluencias. Los nuevos Parlamentos auton¨®micos tienen una representaci¨®n pol¨ªtica m¨¢s fragmentada y plural -ninguna tiene un partido con mayor¨ªa absoluta- y esto modifica el funcionamiento real de sus sistemas parlamentarios porque el principal partido de gobierno necesita el apoyo de otros partidos.

El PP ha formado gobierno en cuatro comunidades aut¨®nomas (Castilla y Le¨®n, Murcia, Madrid y La Rioja) con el sost¨¦n de Ciudadanos. El PSOE lo ha hecho en siete, en unos casos con el apoyo de Ciudadanos (Andaluc¨ªa), en otros de Podemos (Extremadura, Castilla-la Mancha), y en otros con el de varias formaciones (Baleares, Comunidad Valenciana, Arag¨®n, Asturias). En las cuatro restantes, gobiernan partidos de ¨¢mbito no estatal, aunque en dos (Canarias y Cantabria) en gobierno de coalici¨®n con el PSOE. S¨®lo en dos de las comunidades aut¨®nomas que han formado Gobierno, los dos partidos tradicionalmente mayoritarios han quedado fuera del mismo (Catalu?a y Navarra), de suerte que no parecen quedar arrumbados, pero no podr¨¢n volver a gobernar como partidos mayoritarios.

Las elecciones generales han consolidado un nuevo sistema de ¡°tetrapartidismo imperfecto¡±

Las elecciones catalanas dieron la victoria en esca?os a las fuerzas independentistas, pero si se pretende leer los resultados en clave plebiscitaria, como propuso el gobierno que las convoc¨®, la mayor¨ªa de los catalanes rechaz¨® la opci¨®n por la independencia.

Las elecciones generales consolidaron un nuevo sistema de ¡°tetrapartidismo imperfecto¡±, con cuatro grandes partidos estatales, otras minor¨ªas, y partidos con vocaci¨®n mayoritaria de ¨¢mbito auton¨®mico. El Congreso de los Diputados se asemeja a un parlamento colgado (a hung parliament) en el que aparecen diversas minor¨ªas negativas que dificultan la gobernabilidad, impidiendo la investidura de un presidente pero sin erigirse en una alternativa. La hip¨®tesis de una disoluci¨®n autom¨¢tica, al no tener ¨¦xito el procedimiento de investidura, parece la m¨¢s veros¨ªmil. Un escenario que no hubi¨¦ramos imaginado hace unos a?os, y que har¨¢ precisa otra cultura pol¨ªtica fundada en el compromiso.

Por el contrario, el PP obtiene la mayor¨ªa absoluta en el Senado, por su sistema electoral mayoritario. La trascendencia es relativa en nuestro bicameralismo asim¨¦trico, pues un hipot¨¦tico veto del Senado a un proyecto de ley aprobado en el Congreso podr¨ªa ser levantado por mayor¨ªa absoluta, de manera inmediata, e incluso por mayor¨ªa simple, despu¨¦s de transcurrir dos meses. El efecto solo ser¨ªa una ralentizaci¨®n de la actividad legislativa, ya que el Senado queda al margen de la investidura del presidente.

Junto a tantas elecciones, se observa cierta paralizaci¨®n del Estado auton¨®mico en 2015, especialmente grave en el proyecto pendiente de reforma de la financiaci¨®n, dados los l¨ªmites europeos de d¨¦ficit y deuda, las dificultades de financiaci¨®n de las comunidades aut¨®nomas y la creaci¨®n de varios fondos de liquidez auton¨®mica que generan una acusada dependencia del Estado, en vez de ajustar un sistema equilibrado de autogobierno. Tampoco se han reunido la Conferencia de Asuntos Relacionados con la Uni¨®n Europea (CARUE) ni la Conferencia de Presidentes, que lleva dos a?os sin hacerlo.

Sin una previa negociaci¨®n de pol¨ªticas p¨²blicas, las leyes de impacto territorial ven? amortiguada su eficacia

En cambio, desde enero a diciembre de 2015 se aprobaron nada menos que 86 normas estatales con rango de ley, que se tramitaron con premura y se aprobaron gracias a la mayor¨ªa absoluta del PP. Toda una sucesi¨®n de cambios normativos antes de las elecciones. El citado informe ha detectado, sin embargo, que la eficacia de varias de estas importantes leyes se ha visto pospuesta o preterida porque su desarrollo corresponde a las comunidades aut¨®nomas con competencias para ello. La lecci¨®n es sencilla, sin una previa negociaci¨®n de pol¨ªticas p¨²blicas, las leyes de impacto territorial ven sensiblemente amortiguada su eficacia, porque todo Estado descentralizado se funda m¨¢s en la colaboraci¨®n que en la alternancia t¨ªpica del sistema parlamentario.

Dos importantes reformas de la jurisdicci¨®n constitucional se han acometido. Una implica al Tribunal Constitucional como barrera del proceso secesionista en Catalu?a -no deber¨ªa ser la ¨²nica-, reforzando la ejecuci¨®n de sus sentencias. Se trata de un escenario nuevo y complejo. Tambi¨¦n se ha reintroducido el control previo de las reformas de los Estatutos de Autonom¨ªa antes de someterse a refer¨¦ndum, modificaci¨®n de la que debemos congratularnos tras la experiencia en Catalu?a. Pero recuperar la excelencia e independencia ¨Cuna cosa lleva a la otra- de los magistrados constitucionales, verdaderos ¨¢rbitros del Estado auton¨®mico, mediante su selecci¨®n objetiva, para recobrar su autoridad y legitimidad sigue sin estar en la agenda pol¨ªtica.

Han continuado abri¨¦ndose numerosos procesos por corrupci¨®n de gobernantes en distintos niveles pol¨ªticos, hasta el punto de generar alarma social. La situaci¨®n es cada vez m¨¢s grave y reclama un pacto de Estado. No obstante, debemos reconocer el buen funcionamiento de las fuerzas de orden p¨²blico y la independencia de jueces y tribunales -por demasiado lentos que los procesos resulten- en la persecuci¨®n de estos delitos.

Se repasan tambi¨¦n otros temas importantes, como el gran impacto de la crisis econ¨®mica en los servicios p¨²blicos que prestan las comunidades aut¨®nomas, pero el rasgo m¨¢s general del a?o es, de nuevo, la ausencia de reformas constitucionales para mejorar la distribuci¨®n de competencias, la financiaci¨®n, el Senado, las relaciones interauton¨®micas y otros problemas end¨¦micos del sistema auton¨®mico.

Eliseo Aja, Javier Garc¨ªa Roca y Jos¨¦ A. Montilla son catedr¨¢ticos de Derecho Constitucional y directores del Informe de las Comunidades Aut¨®nomas.