La subfinanciaci¨®n auton¨®mica

La crisis ha azotado a los espa?oles por partida doble: de forma directa, reduciendo su renta y llev¨¢ndolos masivamente al paro, y por conducto de las comunidades aut¨®nomas, cercenando el nivel de los servicios que estas Administraciones suministran. La primera v¨ªa ha sido ampliamente tratada. De la segunda no se ha dicho nada y sin embargo afecta a la calidad de vida de los ciudadanos y al mismo potencial de crecimiento de la econom¨ªa. La causa inmediata de las menores prestaciones de servicios es la significativa subfinanciaci¨®n de las comunidades aut¨®nomas durante la crisis y su origen se encuentra en un problema de dise?o del sistema de financiaci¨®n auton¨®mica.

La magnitud de la subfinanciaci¨®n es muy elevada. En el per¨ªodo que va de 2007 a 2013, los recursos acumulados que el sistema pone a disposici¨®n de las comunidades aut¨®nomas (en valores de 2013) han quedado 150.200 millones de euros por debajo de las necesidades de gasto de estas Administraciones. Una subfinanciaci¨®n anual media de 25.033 millones, equivalente al 18% de las necesidades de gasto.

Esta brecha de financiaci¨®n se ha cubierto, en primer lugar, con el deterioro de los servicios de las comunidades aut¨®nomas. Es decir, con el aumento de las listas de espera de la sanidad y peores prestaciones en la ense?anza p¨²blica; por tanto, con una menor inversi¨®n en capital humano y el consiguiente debilitamiento del crecimiento potencial de nuestra econom¨ªa. Y en segundo lugar, dado que las posibilidades de reducir los servicios sin alterar la paz social son limitadas, con un aumento de la deuda p¨²blica auton¨®mica que en este per¨ªodo se ha multiplicado 3,3 veces frente a las 2,4 veces que lo ha hecho la deuda de la Administraci¨®n central.

El deterioro financiero de las comunidades se ha presentado a menudo como resultado de la imprevisi¨®n y despilfarro de los gobernantes regionales. Pueden haber existido excesos y decisiones de gasto discutibles, pero cuantitativamente estas no son las causas relevantes del desequilibrio que hoy presentan las cuentas p¨²blicas auton¨®micas. Las causas son la fuerte ca¨ªda de ingresos tributarios durante la crisis y el aumento del gasto ¡ªen sanidad, educaci¨®n y protecci¨®n social¡ª empujado no por el capricho de ning¨²n gobernante auton¨®mico, sino por cambios fundamentalmente demogr¨¢ficos. Entre 2007 y 2013 los recursos han ca¨ªdo un 15%, mientras que las necesidades de gasto han aumentado un 7,6%.

Por otra parte, la incidencia de la subfinanciaci¨®n entre comunidades aut¨®nomas ha sido desigual. Frente a una subfinanciaci¨®n media para todas las comunidades del 18%, y dejando Canarias de lado por su especial r¨¦gimen tributario, las cinco comunidades que han experimentado los niveles de subfinanciaci¨®n m¨¢s altos han sido Valencia (23,1%), Murcia (21,5%), Baleares (21,3%), Andaluc¨ªa (19,8%) y Catalu?a (18,3%). Y las cinco con la subfinanciaci¨®n m¨¢s baja, Arag¨®n (11,2%), Asturias (11,1%), Extremadura (8,7%), La Rioja (4,6%) y Cantabria, que presenta una sobrefinanciaci¨®n del 1%.

El deterioro financiero se ha presentado a menudo como resultado de la imprevisi¨®n

Es curioso que esta subfinanciaci¨®n se haya dado en un sistema basado en las necesidades de gasto, pero no sorprende que su aparici¨®n se produzca en un contexto de crisis econ¨®mica y fuerte presi¨®n demogr¨¢fica. Entre 2007 y 2013, el indicador general, la poblaci¨®n, ha crecido un 4,3%. Y los indicadores espec¨ªficos, todav¨ªa m¨¢s: los mayores de 65 a?os, sanidad, un 10,6%; los menores de 17 a?os, educaci¨®n, un 7,2%; y la poblaci¨®n protegida, protecci¨®n social, un 5,3%. La aparici¨®n de la brecha no sorprende porque la combinaci¨®n de crisis econ¨®mica y presi¨®n demogr¨¢fica casa mal con la actual regla de actualizaci¨®n del sistema, la regla ITE (Ingresos Tributarios del Estado). Esta regla hace variar la financiaci¨®n seg¨²n lo haga la recaudaci¨®n tributaria, con independencia pr¨¢cticamente total de cu¨¢l sea la marcha de la demograf¨ªa. Para una Administraci¨®n como la auton¨®mica, que es fundamentalmente una provisora de servicios, la regla ITE es particularmente inadecuada: distorsiona la equidad horizontal entre comunidades y, al estar basada en la variaci¨®n temporal de la recaudaci¨®n tributaria, responde m¨¢s a la marcha del PIB (es muy proc¨ªclica) que a la evoluci¨®n de las necesidades.

La regla ITE no sirve y debe ser urgentemente reformada. Genera subfinanciaci¨®n cuando la econom¨ªa va mal y sobrefinanciaci¨®n cuando va bien, y a lo largo del tiempo compromete la estabilidad financiera de los Gobiernos aut¨®nomos al inducirlos a gastos excesivos en las expansiones y a niveles de deuda insoportables en las recesiones. Debe adoptarse una nueva regla que est¨¦ basada en la evoluci¨®n, por una parte, de las necesidades (es decir, de la demograf¨ªa) y, por otra, de los costes de provisi¨®n de los servicios p¨²blicos (fundamentalmente los salariales). Una nueva regla que a lo largo del tiempo mantenga la equidad horizontal, no genere subfinanciaci¨®n, permita a los Gobiernos regionales proveer los servicios comprometidos a los habitantes de su jurisdicci¨®n y a¨ªsle del ciclo econ¨®mico la evoluci¨®n de los recursos.

Tambi¨¦n debe remediarse el desaguisado que la coincidencia de la crisis y la regla de actualizaci¨®n ITE ha causado en la deuda auton¨®mica. El sistema de financiaci¨®n no est¨¢ pensado para hacer frente a procesos de r¨¢pida acumulaci¨®n de deuda. Aunque la LOFCA habla del endeudamiento como fuente de recursos, se refiere a deudas para financiar meros desajustes de tesorer¨ªa o inversiones cuya carga pueda ser satisfecha con los rendimientos de las mismas o con arreglo a los criterios de necesidad del modelo. No a deudas generadas por un defecto t¨¦cnico del modelo de financiaci¨®n, y menos cuando las consecuencias son del orden de m¨¢s de 150.000 millones de euros en solo seis a?os. La pr¨®xima reforma debe incorporar un plan de saneamiento de la deuda auton¨®mica.

El saneamiento de la deuda no elimina el d¨¦ficit. Lo sit¨²a en la Administraci¨®n

Podr¨ªa argumentarse que un plan de este tipo debilita la restricci¨®n presupuestaria de los Gobiernos regionales. En nuestro caso este temor carece de base porque el saneamiento: a) no valida una conducta de laxitud presupuestaria de los Gobiernos regionales, sino que corrige un defecto de dise?o del sistema; y b) va acompa?ado de una reforma de la regla de actualizaci¨®n que no genera subfinanciaci¨®n y por tanto deja sin justificaci¨®n posible conductas futuras de laxitud presupuestaria.

Podr¨ªa tambi¨¦n aducirse que lo ¨²nico que el plan hace es trasladar deuda p¨²blica desde las Administraciones auton¨®micas a la Administraci¨®n central. Si los ingresos tributarios bajan y las necesidades de gasto suben alguien deber¨¢ soportar el d¨¦ficit resultante. Efectivamente, el saneamiento de la deuda auton¨®mica no elimina el d¨¦ficit, simplemente lo sit¨²a en la Administraci¨®n que con su mal dise?o del sistema lo ha provocado. Y deberemos convenir que poner las cosas en su sitio es hacer pol¨ªtica, de la buena.

Antoni Zabalza es catedr¨¢tico de An¨¢lisis Econ¨®mico de la Universidad de Valencia y fue secretario de Estado de Hacienda.