Los v¨ªnculos de Reino Unido con la Uni¨®n Europea
Mantener a Londres en el proceso formal de toma de decisiones conjuntas no es una opci¨®n; pero perder el voto no significa perder la voz
Desde el inicio formal de las negociaciones del Brexit del mes pasado, tres controversias han centrado la atenci¨®n: la deuda de Reino Unido (RU) con la Uni¨®n Europea, la sumisi¨®n de aqu¨¦l a la jurisdicci¨®n del Tribunal de Justicia de la UE (TJUE) y los derechos que conservar¨¢n los ciudadanos de la Uni¨®n residentes en el RU y viceversa. Ante este panorama, al que se suma una historia de desencuentros y discrepancias, no puede sorprender que los l¨ªderes de la UE vean en este pa¨ªs una contraparte hostil, sin voluntad real de compromiso.
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Sin embargo, los intereses de Reino Unido y la UE est¨¢n estrechamente vinculados, sobre todo en tres ¨¢reas conexas y vitales: pol¨ªtica exterior, estrategia de seguridad y pol¨ªtica de defensa. Avanzar en estos tres ¨¢mbitos orillados de la negociaci¨®n hasta la fecha puede resultar fundamental para crear estructuras de cooperaci¨®n imprescindibles para abordar las cuestiones m¨¢s pol¨¦micas.
En su carta de notificaci¨®n formal de retirada de la UE dirigida al presidente del Consejo Europeo, Donald Tusk, la primera ministra brit¨¢nica, Theresa May, destac¨® los aspectos econ¨®micos y de seguridad como elementos cruciales de la ¡°alianza profunda y especial¡± que espera establecer con la UE. May lleva raz¨®n al considerar que estos dos ¨¢mbitos de cooperaci¨®n son igualmente importantes, pero no debe olvidar que econom¨ªa y seguridad no constituyen dos caras de la misma moneda.
El debilitamiento de la capacidad brit¨¢nica para participar en el proceso de concepci¨®n de las pol¨ªticas no ser¨ªa de inter¨¦s para ninguna de las partes
La cooperaci¨®n econ¨®mica se construye sobre un bloque s¨®lido de normas comunes que informan el funcionamiento del mercado interior, establecen obligaciones compartidas y protegen la libre circulaci¨®n de bienes, servicios, capitales y trabajadores (las ¡°cuatro libertades¡± de la UE). En ¨²ltima instancia, el cumplimiento de estas reglas queda sujeto a las decisiones vinculantes del TJUE.
En materia de seguridad (y los ¨¢mbitos conexos de pol¨ªtica exterior y de defensa), las obligaciones son m¨¢s sutiles y las instituciones est¨¢n menos desarrolladas. Se trata de un sistema todav¨ªa embrionario en el que la falta de normas y requisitos firmes puede dificultar la acci¨®n ¡ªen la medida en que los gobiernos afectados deben alcanzar el consenso para cada decisi¨®n concreta¡ª, pero tambi¨¦n puede facilitarla ¡ªpues las partes no se ver¨¢n constre?idas por exigencias r¨ªgidas. La flexibilidad resultante hace m¨¢s sencillo, en teor¨ªa, encontrar formas de asegurar que la cooperaci¨®n funcione para todos.
La UE tiene un inter¨¦s evidente en mantener los lazos con el RU. Gran Breta?a es miembro permanente del Consejo de Seguridad de Naciones Unidas, dispone de una fuerza militar de envergadura mundial y capacidad de despliegue r¨¢pido, es potencia nuclear y cultiva una s¨®lida relaci¨®n con Estados Unidos. M¨¢s importante a¨²n, su recorrido como poder global le brinda una amplitud de miras que no abunda en el resto de la UE y resulta indispensable para que Europa cristalice como actor global aut¨®nomo.
M¨¢s all¨¢ del simple efecto multiplicador que supone actuar en concierto con otras 27 naciones, el RU tambi¨¦n tiene mucho que ganar de una alianza con la UE, cuya habilidad para congregar a actores diversos ¡ªinstitucionales, nacionales, no gubernamentales y empresariales¡ª sobresale en la escena internacional, mientras la proyecci¨®n de EE UU disminuye por el acelerado deterioro de su poder normativo internacional. La obsesi¨®n de la UE por el poder blando no est¨¢ exenta de riesgos. Pero, su destreza para sentar a la mesa a una multitud de actores ¡ªcon el correlativo poder de influencia sobre ellos¡ª es un importante activo en un mundo que tiende hacia mecanismos de gobernanza crecientemente interconectados y multinivel.
Un acuerdo futuro podr¨ªa incluir la afectaci¨®n de personal brit¨¢nico al Servicio Europeo de Acci¨®n Exterior y la participaci¨®n del Reino Unido en los debates de embajadores del Comit¨¦ Pol¨ªtico y de Seguridad del Consejo de la UE
Toda cooperaci¨®n oficial supone adem¨¢s una coordinaci¨®n m¨¢s informal. RU ha visto recientemente y de primera mano las consecuencias de su alejamiento europeo cuando Mauricio, antigua colonia brit¨¢nica, someti¨® a votaci¨®n en la Asamblea General de Naciones Unidas un contencioso territorial sobre las Islas Chagos, de gran valor estrat¨¦gico en tanto albergan una base militar conjunta brit¨¢nico-estadounidense. En contra de los intereses del RU ¡ªy en lo que ha sido un varapalo diplom¨¢tico para el pa¨ªs¡ª la Asamblea General remiti¨® el asunto a la jurisdicci¨®n internacional.
A RU se unieron EEUU, Jap¨®n y Corea del Sur. Sin embargo, y pese a que la cuesti¨®n tiene importantes implicaciones para la seguridad europea y global, tan s¨®lo cuatro Estados miembros de la UE se unieron al voto contrario. Veintid¨®s Estados miembros ¡ªtodos los continentales de peso¡ª se abstuvieron. As¨ª pues RU necesita a la UE en la escena internacional; y la UE precisa de RU. El reto es dise?ar un marco para la nueva relaci¨®n una vez que RU deje de ser miembro de la Uni¨®n.
Mantener a RU en el proceso formal de toma de decisiones conjuntas no es una opci¨®n, pues supondr¨ªa depreciar la cualidad de Estado Miembro. Pero perder voto no significa perder voz. Las referencias al modelo noruego son frecuentes: Noruega colabora estrechamente con la UE en pol¨ªtica exterior, pero no tiene representaci¨®n en los c¨ªrculos en que se conforman las decisiones clave. As¨ª, el debilitamiento de la capacidad de RU a participar en el proceso de concepci¨®n de las pol¨ªticas no ser¨ªa de inter¨¦s para ninguna de las partes.
Un acuerdo futuro podr¨ªa incluir la afectaci¨®n de personal brit¨¢nico al Servicio Europeo de Acci¨®n Exterior, as¨ª como la participaci¨®n de RU en los debates de embajadores del poderoso Comit¨¦ Pol¨ªtico y de Seguridad del Consejo de la UE, donde se conforma gran parte de su pol¨ªtica exterior. La Operaci¨®n Atalanta, iniciativa de la UE contra la pirater¨ªa, podr¨ªa mantener su cuartel general en RU.
Un enfoque de este tipo ayudar¨ªa a calmar las aguas entre las partes a la vez que sentar¨ªa los cimientos para una cooperaci¨®n, fluida y basada en la confianza mutua, en otras ¨¢reas. Para ello ¡ªy puesto que los l¨ªderes europeos presumen la falta de voluntad de colaborar de RU¡ª, el gobierno de May deber¨¢ tomar la iniciativa.
La acci¨®n exterior y las pol¨ªticas de seguridad y de defensa son demasiado importantes como para usarlas de moneda de cambio en unas negociaciones hasta la fecha centradas en aspectos casi exclusivamente econ¨®micos. Por el contrario, deben situarse bien alto en el orden de prioridades y los negociadores crear cuanto antes un marco de cooperaci¨®n mutuamente beneficiosa. La pelota est¨¢ en el tejado de Teresa May.
Ana Palacio, exministra de Exteriores de Espa?a y ex vicepresidenta primera del Banco Mundial, es miembro del Consejo de Estado de Espa?a.
? Project Syndicate, 2017
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