En tiempo de reformas

?Es tiempo de reformas constitucionales? Lo es, sin duda, pero las circunstancias no acompa?an. En efecto, la actual composici¨®n pol¨ªtica del Congreso de los Diputados no facilita, m¨¢s bien impide, los amplios acuerdos que estas reformas requieren. Probablemente tres partidos puedan entenderse para alcanzar este tipo de reformas: el PP, el PSOE y Ciudadanos. Pero otros dif¨ªcilmente las secundar¨¢n, bien porque son partidarios de separarse de Espa?a, bien porque cuestionan los actuales fundamentos de nuestra democracia y pretenden iniciar un proceso constituyente sobre bases distintas a las actuales para acabar con lo que denominan ¡°r¨¦gimen del 78¡±. Ambos sectores ¡ªnacionalistas y populistas¡ª coinciden, como m¨ªnimo, en un aspecto: no hay que reformar la actual Constituci¨®n, hay que destruirla. Por tanto, dado el peso que estos dos sectores tienen en la C¨¢mara, no es f¨¢cil, quiz¨¢s es m¨¢s dif¨ªcil que nunca, aprobar ahora reformas constitucionales.

Pero quiz¨¢s, precisamente por estas dificultades, es un buen momento para hablar de ellas con tranquilidad y sin apresuramiento, ir elaborando acuerdos sustanciales para sentar las bases que configuren un amplio consenso. Esa es quiz¨¢s la intenci¨®n del documento Ideas para una reforma de la Constituci¨®n, que se hizo p¨²blico hace unos d¨ªas, elaborado por 10 catedr¨¢ticos del ¨¢mbito del derecho p¨²blico, entre ellos quien firma este art¨ªculo.

Los autores del trabajo consideran que es preciso modificar diversos aspectos ¡ªsistema electoral, integraci¨®n europea, sucesi¨®n de la Corona, derechos sociales, entre otros¡ª, pero que, para no cometer el reciente error de Renzi en Italia, debe procederse por partes, empezando por lo m¨¢s urgente: una reforma de la organizaci¨®n territorial. Este modo de proceder no significa que este sea el aspecto que peor ha funcionado en el sistema pol¨ªtico espa?ol, sino, simplemente, que es una materia inacabada, ya que, tras su impulso inicial, muy acelerado durante los primeros 20 a?os, el proceso ha sufrido un par¨®n y el modelo no se ha culminado como deb¨ªa.

Hay que clarificar el reparto de competencias para evitar la conflictividad actual

En efecto, es a partir de este ¨²ltimo a?o cuando se empez¨® a perder in¨²tilmente el tiempo al acometer in¨²tiles reformas estatutarias, primero el denominado Plan Ibarretxe y, seguidamente, el Estatuto de Catalu?a de 2006, que pronto acab¨® transform¨¢ndose en la petici¨®n de independencia. Dos caminos errados que han impedido efectuar las reformas que el sistema necesitaba.

?Cu¨¢les eran estas reformas? Veamos. En el a?o 2001, en el que se terminan los ¨²ltimos traspasos de competencias en educaci¨®n y sanidad, el tradicional Estado centralista se hab¨ªa transformado profundamente. En este a?o, dejando de lado los llamados hechos diferenciales (lengua, insularidad, derechos hist¨®ricos, derecho civil), las competencias de las comunidades se hab¨ªan igualado. Con ello pod¨ªa darse por acabado el proceso de descentralizaci¨®n pol¨ªtica: los poderes p¨²blicos se hab¨ªan repartido ya entre el Estado central y las comunidades aut¨®nomas. Quedaba pendiente la otra vertiente de todo Estado federal: la integraci¨®n de las comunidades aut¨®nomas en el conjunto del Estado. En lugar de afrontar ese paso, los nuevos estatutos se empe?aron, vanamente, en seguir el camino de una mayor descentralizaci¨®n, olvidando la integraci¨®n. A fines de 2017 a¨²n seguimos igual. Se han perdido 16 a?os y, lo que es peor, todo se ha enmara?ado mucho: desde la dificultad de interpretar correctamente el reparto de competencias hasta la manifiesta deslealtad al sistema constitucional por parte de la Generalitat de Catalu?a. En esta crisis institucional, los autores del documento que comentamos creen que debe procederse a una triple reforma.

En primer lugar, clarificar el reparto de competencias para evitar la conflictividad actual. Para ello se propone cambiar el m¨¦todo mediante el cual se asignan. En la Constituci¨®n, las competencias del Estado est¨¢n fijadas en el art¨ªculo 149.1 y las que corresponden a las comunidades aut¨®nomas deben establecerse, seg¨²n el art¨ªculo 149.3, en los respectivos estatutos. Ello da lugar a numerosos conflictos interpretativos, que suelen acabar en el Tribunal Constitucional y que convierten a este, en determinadas circunstancias, m¨¢s en un tribunal de arbitraje pol¨ªtico que, propiamente, en jurisdicci¨®n, su aut¨¦ntica naturaleza.

La reforma deber¨ªa consistir en establecer en el texto constitucional el listado de las competencias estatales ¡ªel mismo de ahora, pero revisado a la luz de la experiencia¡ª y asignar a las comunidades todas las restantes, estableciendo as¨ª una clara igualdad entre ellas. As¨ª, los estatutos de las comunidades regular¨ªan solo cuestiones internas de las mismas, ser¨ªan una norma institucional b¨¢sica, con lo cual no ser¨ªa necesario que dichos estatutos fueran aprobados por las Cortes Generales, bastar¨ªa con la aprobaci¨®n de sus respectivos parlamentos, y solo deber¨ªan estar controladas jurisdiccionalmente por razones de constitucionalidad.

El Senado pide una renovaci¨®n sustancial para reducir los conflictos jurisdiccionales

En segundo lugar, deber¨ªa procederse a la integraci¨®n de las comunidades en el Estado mediante una reforma sustancial del Senado que lo convirtiera en un instrumento ¨²til para mejorar el funcionamiento del sistema auton¨®mico. Entre las varias posibilidades, los autores del documento parecen inclinarse por el modelo alem¨¢n de Bundesrat, es decir, una C¨¢mara compuesta por delegados de los Gobiernos de los L?nder, en nuestro caso de las comunidades, a la que se atribuyen funciones legislativas en materias que les afecten y funciones de colaboraci¨®n y cooperaci¨®n entre los distintos entes p¨²blicos.

Esta reforma del Senado permitir¨ªa reducir los conflictos jurisdiccionales porque antes se habr¨ªan pactado pol¨ªticamente en dicha C¨¢mara. Adem¨¢s, tambi¨¦n desarrollar¨ªan otras funciones de integraci¨®n como es la elecci¨®n de altos cargos de organismos estatales independientes ¡ªTC y CGPJ, entre muchos otros¡ª y fijar la posici¨®n de las comunidades en las pol¨ªticas que debe defender Espa?a en las instituciones de la Uni¨®n Europea y en las cuales sean competentes las comunidades. Por otro lado, la lealtad y deslealtad de las distintas instituciones se podr¨ªan comprobar en tanto los compromisos adquiridos en el Senado ser¨ªan p¨²blicos.

En tercer lugar, y en esto el documento no aporta soluciones, deber¨ªan incluirse en el texto constitucional una mayor cantidad de reglas generales en materia de financiaci¨®n auton¨®mica que limitaran la acci¨®n del legislador dentro de los actuales principios y de acuerdo con los valores de igualdad y solidaridad.

?Son imprescindibles estas reformas? En todo caso, parecen necesarias. La Constituci¨®n a¨²n puede dar mucho de s¨ª y las reformas pueden llevarse a cabo tambi¨¦n mediante leyes y pr¨¢cticas institucionales. Pero estamos, sin duda, en tiempo de reformas, constitucionales o legales, eso deben decidirlo los representantes pol¨ªticos. Los juristas que firman el documento solo han pretendido aportar algunas ideas para el debate.

Francesc de Carreras es profesor de Derecho Constitucional.