La nueva financiaci¨®n auton¨®mica

Es bueno pensar que con buena disposici¨®n todo tiene arreglo. Perm¨ªtanme, sin embargo, que haga una serie de reflexiones destinadas a clarificar la situaci¨®n para juzgar si es posible hacer converger los intereses de las distintas comunidades aut¨®nomas (CC?AA) y la Administraci¨®n General del Estado (AGE) en lo que sea la nueva financiaci¨®n auton¨®mica. Son muchas las horas que hemos invertido algunos en la comisi¨®n de expertos creada por el ministro Montoro para asumir ahora un falso consenso sobre la base de eufemismos que pretendan satisfacer a todas las partes con equ¨ªvocos que eludan los problemas. Y es que, tal como se puede constatar en los m¨²ltiples votos particulares, el informe encubre desacuerdos sustanciales.

Un primer equilibrio separador es el acuerdo/desacuerdo en que los impuestos pagados por los contribuyentes son tambi¨¦n en parte de la jurisdicci¨®n auton¨®mica que representa a estos en el territorio. M¨¢s a¨²n, muchos creen ¡ªy no s¨®lo los representantes del Estado¡ª que dicha recaudaci¨®n pertenece exclusivamente a la AGE y le corresponde a esta decidir con o sin acuerdo de las CC AA su destino. La diferencia radica en si se entiende, como en muchos sistemas federales, que la soberan¨ªa fiscal no es ¨²nica del Estado, sino compartida efectivamente con las entidades federadas. De si, fiscalmente, hay andaluces o simplemente espa?oles que viven en Andaluc¨ªa. Ello en coherencia remite a la cuesti¨®n de si el pacto federal ha de estar al menos en sus principios m¨¢s definitorios en la Constituci¨®n, preservado con ciertos blindajes, y no pueda referirse a una ley modificable peri¨®dica y discrecionalmente.

La realidad es que en ausencia de soberan¨ªa fiscal compartida, la suficiencia financiera de las CC AA acaba dependiendo de los ingresos de la AGE, de modo que las necesidades de gasto de aquellas sean tan s¨®lo relativas a estos ingresos. Contra ello, hay quien piensa que los compromisos de financiaci¨®n de los gastos auton¨®micos, del bienestar al menos, se han de determinar en t¨¦rminos absolutos. Pero ello s¨®lo puede ser coherente con soberan¨ªas diferenciadas y no exclusivas. Nadie da lo que no tiene, como reza el principio de derecho.

Hay unanimidad de todas las autonom¨ªas en lo impresentable que resulta el cupo vasco

Por lo que ata?e a la financiaci¨®n del gasto, a las comunidades con menos vocaci¨®n de autogobierno ya les parece adecuado que la Administraci¨®n central estime peri¨®dicamente sus necesidades para establecer las transferencias, eso s¨ª, reclamando suficiencia para sufragarlas. Otros pensamos que las capacidades tributarias y la autonom¨ªa fiscal deben jugar un mayor rol en aquella determinaci¨®n, especialmente desde el convencimiento de que el debate pol¨ªtico actual no permite una supuesta objetivaci¨®n de necesidades por parte de la AGE seg¨²n variables no siempre de f¨¢cil concreci¨®n, de evoluci¨®n predecible y susceptibles de una ponderaci¨®n relativa. Lo hay quien defiende el gasto liquidado ¡ªesto es, el statu quo¡ª como la mejor prueba de necesidad de gasto, no aceptando una nueva participaci¨®n sobre los fondos disponibles en cada momento.

Resulta por lo dem¨¢s consustancial a toda la discusi¨®n, que tiene poco de cient¨ªfica, valorar un acuerdo de financiaci¨®n a la vista de que se conserve o no el nivel absoluto de recursos (statu quo) o si lo decisivo es que se mantenga la posici¨®n relativa. La recurrencia as¨ª de recursos deviene interminable.

Por otro lado, no existe acuerdo en que se deba respetar el principio de ordinalidad seg¨²n las capacidades fiscales originarias (antes de operar la nivelaci¨®n) de modo que no se invierta el orden entre contribuciones y transferencias recibidas: considerada una exigencia extraconstitucional no se deber¨ªa respetar. La ordinalidad es por lo dem¨¢s inseparable del convencimiento de que la responsabilidad fiscal exige nivelaci¨®n s¨®lo parcial del conjunto del gasto, ya que de otro modo desaparecen los incentivos a la responsabilidad fiscal. Tampoco se reconoce por parte de los beneficiarios habituales de la financiaci¨®n que igual capacidad de gasto a igual esfuerzo fiscal en servicios universales (que no son todos los servicios p¨²blicos suministrados por las comunidades ni lo son en todo su per¨ªmetro) ya es realmente equitativo vistas las desiguales contribuciones respectivas en financiaci¨®n, manteniendo que se deben financiar incluso con m¨¢s recursos per c¨¢pita a las que menos capacidad recaudatoria muestran. Se confund¨ªa as¨ª la nivelaci¨®n de recursos entre comunidades que en los c¨¢nones de la solidaridad se ha de referir exclusivamente a servicios p¨²blicos fundamentales, con diferencias en desarrollo o renta per c¨¢pita, materia esta de pol¨ªtica regional y de econom¨ªa productiva privada.

La ordinalidad es inseparable de la idea de que la responsabilidad fiscal exige nivelaci¨®n s¨®lo parcial del? gasto; de otro modo desaparecen los incentivos a la responsabilidad fiscal

En cuanto a la responsabilidad fiscal real, destaca claramente la percepci¨®n de algunos de que esta se situaba mayormente en el impuesto sobre la renta y sobre la riqueza, y no sobre un IVA llamado colegial, a aprobar entre todos, que incluso algunos miembros de la representaci¨®n estatal consideran disparatado (e infactible).

Por ¨²ltimo, no todas las comunidades parecen aceptar diferencias en techos competenciales (por encima de los suelos b¨¢sicos) como resultado de asumir un diferente grado de responsabilidad fiscal, ni que sea con cifras de financiaci¨®n pactada y no con gasto realizado (tras responsabilidad fiscal ejercida o la distinta priorizaci¨®n de gasto auton¨®mico efectuada) c¨®mo se haya de valorar la equidad entre CC AA.

Para reencajar lo desencajado y respetar la equidad vertical, tratando de manera desigual a los desiguales, yo no veo sino abrir la opci¨®n de un modelo de capacidad fiscal, complementario al de la estimaci¨®n de necesidades y capaz de reconducir el concierto foral. Partir¨ªa de la recaudaci¨®n de impuestos asignados, con una nivelaci¨®n horizontal pactada y una vertical que complemente hasta donde quiera llegar la AGE en ordinalidad. M¨¢s riesgo financiero en un modelo de capacidades, menos discrecionalidad de la AC, m¨¢s autonom¨ªa y automatismo, m¨¢s responsabilidad fiscal. Y m¨¢s garant¨ªas de suficiencia, m¨¢s salvaguardas y mutualizaci¨®n de riesgos en el modelo de necesidades. Elecci¨®n con toda la transici¨®n y adaptabilidad que se quiera, pero consecuencialista. Pese a algunos apoyos, sin consenso, la propuesta qued¨® como voto particular.

Desde estas mismas p¨¢ginas dije en tiempo y forma, cuando se constituy¨® la comisi¨®n de expertos de bandera para la reforma de la financiaci¨®n auton¨®mica, que est¨¢bamos ante una probable martingala. Pese a ello, la dedicaci¨®n y colaboraci¨®n de los comisionados fue total. El anterior resumen de los desacuerdos, diferencias en perspectivas, inconsistencias entre argumentos te¨®ricos y los all¨¢ defendidos pol¨ªticamente por algunos, son ya parte de la cr¨®nica de dicha martingala. Elaborar hoy propuestas concretas de financiaci¨®n auton¨®mica sin posiciones coherentes en los temas se?alados se nos antoja una nueva huida hacia adelante que puede no lleve a fin alguno. Mientras, en lo que s¨ª hab¨ªa unanimidad de todas las partes, de todas las CC AA, de todos los representantes estatales, era en lo impresentable que resultaba el Cupo vasco. Y entre aquel junio y este noviembre, hemos recibido del ministerio dos tazas.

Guillem L¨®pez Casasnovas, catedr¨¢tico de Econom¨ªa de la Universidad Pompeu Fabra de Barcelona, es el representante de Baleares en la Comisi¨®n de expertos para la Reforma de la Financiaci¨®n Auton¨®mica.