La reforma territorial necesaria

La pauta general de nuestro constitucionalismo hist¨®rico fue configurar nuestra plural Espa?a como un Estado unitario fuertemente centralizado. En contraste, la Primera Rep¨²blica intent¨® infructuosamente dar vida a un proyecto de cu?o federal, mientras que la Segunda busc¨® la compatibilidad de un llamado ¡°Estado integral¡± con la autonom¨ªa de las regiones. En 1978 tampoco se lleg¨® a un modelo de organizaci¨®n territorial definido en la Constituci¨®n, sino que se dispusieron en su t¨ªtulo VIII elementos b¨¢sicos para un Estado ¡°descentralizable¡±. Se hizo abriendo un ¡°proceso auton¨®mico¡± a partir del reconocimiento del derecho a la autonom¨ªa de las nacionalidades y regiones en su art¨ªculo segundo, m¨¢s la t¨¢cita delegaci¨®n en el legislador org¨¢nico para el cierre de sus enunciados de apertura. Si bien en 1931 y 1978 hubo un rotundo rechazo del agobiante centralismo y una indudable aspiraci¨®n al establecimiento de la autonom¨ªa regional, no pudo fraguarse una neta voluntad constituyente en esta materia que estuviera en condiciones de sostener un modelo claramente definido. As¨ª las cosas, la cuesti¨®n territorial sigue abri¨¦ndose recurrentemente en canal en los momentos de crisis, a falta de una constitucionalizaci¨®n adecuada que permita vertebrar nuestro Estado con la eficacia y estabilidad necesarias.

El legislador estatal y las comunidades aut¨®nomas, durante casi cuatro d¨¦cadas, han venido concretando un avanzado Estado auton¨®mico; y la jurisprudencia constitucional se ha encargado de precisar los pilares doctrinales sobre los que se asienta la ¡°constituci¨®n territorial¡±. En su evoluci¨®n, caracterizado por su flexibilidad y gran apertura, ha llegado a funcionar ¡°como si¡± de un Estado federal se tratara, aunque con severas deficiencias y notables carencias de estructura. Orbita sin duda en el campo de atracci¨®n del federalismo, pero no es formal ni propiamente un Estado federal.

Necesitamos racionalizar y relegitimar nuestro sistema y dar una salida a la cuesti¨®n catalana

Si desde 1978 estamos inmersos en un proceso de federalizaci¨®n de facto, la reforma que se emprenda debe tener un sentido federativo de culminaci¨®n, tipo holding together. Reforma, no proceso constituyente, es lo que necesitamos, pues los principios y los elementos centrales que estructuran el Estado est¨¢n bien establecidos en la Constituci¨®n, en t¨¦rminos generales. Tampoco hay una situaci¨®n pol¨ªtica tal que as¨ª lo requiera, pese a la gravedad del actual desaf¨ªo soberanista en Catalu?a. Pero la reforma es necesaria para la puesta al d¨ªa, racionalizaci¨®n y relegitimaci¨®n de nuestro sistema pol¨ªtico y, en su marco, para dar una salida adecuada a la cuesti¨®n catalana.

La mayor dificultad estriba en conseguir su aceptaci¨®n mayoritaria en los territorios que tienen la ¡°asimetr¨ªa pol¨ªtica¡± de un arraigado nacionalismo, en buena parte independentista. Quienes abrazan un independentismo irredento nunca van a ser convencidos por ninguna reforma, al menos por ninguna que no abra la puerta al derecho de secesi¨®n. Pero el n¨²mero de nacionalistas de esta condici¨®n es menor del que hoy por hoy conforma la mayor¨ªa no nacionalista junto con el nacionalismo moderado. Aqu¨ª est¨¢ la clave sobre una opci¨®n de s¨ªntesis y encuentro, en la l¨ªnea de una descentralizaci¨®n pol¨ªtica racionalizadora y de calidad. Hay neta mayor¨ªa si sumamos a quienes quieren mantener la estructura del Estado tal como est¨¢, aquellos que propugnan un mayor nivel de autogobierno y quienes abogamos por una reforma en sentido federal que articule el pluralismo con un nuevo pacto de ciudadan¨ªa refrendado por todos los espa?oles y por cada territorio en subsiguientes reformas estatutarias.

Se debe aprovechar la comisi¨®n sobre el Estado auton¨®mico creada en el Congreso

Esta reforma, adem¨¢s de otras necesarias en aspectos sociales y de regeneraci¨®n democr¨¢tica, requerir¨ªa adoptar muchas medidas concretas. Son de especial relevancia: 1) incluir en la Constituci¨®n, como sugiri¨® el Consejo de Estado, menci¨®n expresa a las comunidades aut¨®nomas; 2) regular el Senado como C¨¢mara que represente eficazmente a los territorios tanto por su composici¨®n como por sus funciones; 3) reconocer las singularidades y sus efectos: lengua propia, cultura, foralidad, organizaci¨®n territorial, peculiaridades hist¨®ricas de derecho civil, insularidad y ultraperifericidad; 4) ¡°desconcentrar¡± en los territorios determinados ¨®rganos e instituciones centrales como contribuci¨®n a una eficaz pol¨ªtica de reconocimiento e integraci¨®n; 5) incorporar los principios de lealtad y colaboraci¨®n, as¨ª como los mecanismos e instrumentos de colaboraci¨®n y cooperaci¨®n y los ¡°procedimientos compartidos¡± puestos en pie por los estatutos ¡°de segunda generaci¨®n¡±; 6) redise?ar el sistema de distribuci¨®n de competencias, precisando las facultades concretas del Estado, reduciendo al m¨¢ximo las compartidas y estableciendo como cl¨¢usula residual que todo lo no atribuido al Estado por la Constituci¨®n sea competencia de las comunidades, de tal manera que los estatutos tengan dimensi¨®n institucional, no competencial; 7) fijar los elementos fundamentales del sistema de financiaci¨®n para garantizar la solidaridad interterritorial en t¨¦rminos de equidad, introduciendo un mandato de ¡°actualizaci¨®n¡± del r¨¦gimen foral vasco y navarro que no genere desigualdad y satisfaga las exigencias de solidaridad; 8) establecer una garant¨ªa reforzada de la autonom¨ªa local y de la suficiencia y sostenibilidad en su financiaci¨®n; 9) disponer reglas adecuadas para la articulaci¨®n de Espa?a en la UE a partir del pluralismo territorial interno, y 10) modificar los procedimientos de reforma constitucional para que esta sea posible cuando resulte necesario y as¨ª lo demande la ciudadan¨ªa.

Tengamos muy presentes las claras lecciones de nuestra historia y la evoluci¨®n seguida por el Estado auton¨®mico. Se trata de alumbrar, con un razonable horizonte de estabilidad, un marco jur¨ªdico y pol¨ªtico que establezca el equilibrio necesario entre autogobierno y gobierno compartido para la plena integraci¨®n de un pa¨ªs tan plural y tan lleno de potencialidades como es Espa?a. Tanto el diagn¨®stico como el objetivo son claros y el per¨ªmetro est¨¢ trazado, aunque sea complejo y dif¨ªcil de articular en los detalles. La comisi¨®n de estudio para la evaluaci¨®n y modernizaci¨®n del Estado auton¨®mico recientemente creada en el Congreso de los Diputados es, por ahora, el ¨²nico instrumento del que disponemos para un di¨¢logo pol¨ªtico y t¨¦cnico que pueda resultar fruct¨ªfero, por lo que todos tenemos el deber de aprovecharlo. Ojal¨¢ las formaciones pol¨ªticas que no se han incorporado, o que la han abandonado, cambien de postura y podamos llegar a elaborar unas conclusiones compartidas. Nuestro pa¨ªs necesita de manera impostergable ir abriendo los tiempos de reforma de la Constituci¨®n.

Gregorio C¨¢mara es catedr¨¢tico de Derecho Constitucional y diputado portavoz del Grupo Socialista en la Comisi¨®n Constitucional del Congreso.