Investidura y gobernabilidad

En la reciente sesi¨®n de investidura, el candidato Pedro S¨¢nchez propuso una reforma constitucional del art¨ªculo 99 de la Constituci¨®n sobre el sistema de designaci¨®n del presidente. Tambi¨¦n Pablo Casado se ha manifestado proclive a la reforma, aunque con alcance distinto.

En esas condiciones no habr¨¢ demasiados problemas en lograrla. Hoy, solo con los votos de los dos partidos mayoritarios, no faltan m¨¢s de 20 esca?os en el Congreso para llegar a los tres quintos que el art¨ªculo 167 CE exige para una reforma constitucional no agravada. Sin problemas en el Senado para tal reforma. En caso de segundas elecciones, si ambos partidos aumentasen esca?os como algunas encuestan pronostican, dicho porcentaje ser¨¢ superado.

La reforma merece, en todo caso, un juicio muy cr¨ªtico al expresar la incapacidad de todos los partidos para asumir que una democracia exige una predisposici¨®n al pacto que no parecen compartir nuestros representantes pol¨ªticos. Es verdad que la coyuntura actual con las tensiones independentistas de algunas fuerzas en Catalu?a distorsiona profundamente los comportamientos normales.

El sistema actual de investidura no es, sin embargo, el responsable del fracaso en la investidura, sino los pol¨ªticos que ponen de antemano l¨ªneas rojas infranqueables a partidos m¨¢s o menos pr¨®ximos con la esperanza de que peores soluciones para el pa¨ªs resulten positivas para sus ambiciones.

El sistema actual, con la previsi¨®n de segundas y ulteriores elecciones (lo que en s¨ª mismo es un desastre), trata de incentivar el acuerdo ante el temor de quienes aparezcan como responsables de su convocatoria, de ser castigados en ellas.

Pero tal vez en la ¨¦poca de la posverdad esa responsabilidad no se visualice con claridad por el electorado y, mientras tanto, los males de una prolongaci¨®n indefinida de una situaci¨®n interina sin Gobierno en plenitud, puede explicar la oportunidad de plantearse la necesidad de una reforma, sin perjuicio del reproche que merezcan a los partidos y sus dirigentes.

El sistema actual no es responsable del fracaso en la investidura, sino las l¨ªneas rojas de los pol¨ªticos

La propuesta de S¨¢nchez parec¨ªa dirigirse a que si, tras una eventual segunda ronda electoral, tampoco lograse resultar investido ning¨²n candidato, en lugar de una tercera convocatoria electoral, la investidura recaer¨ªa bien en el candidato que obtuviera m¨¢s votos (sistema del Pa¨ªs Vasco) de los presentados, bien (modelo municipal para los alcaldes) en el candidato propuesto por el partido m¨¢s votado.

Pablo Casado, en cambio, mostraba su preferencia por atribuir una prima de 50 diputados a favor del partido m¨¢s votado, ampliando el n¨²mero de diputados de 350 a 400.

Este ¨²ltimo modelo exige una reforma constitucional cualitativamente m¨¢s intensa que el primero, al modificar no solo el art¨ªculo 99, sino tambi¨¦n otros, expresi¨®n de principios m¨¢s relevantes, como el de proporcionalidad, que no parecen compatibles con tal modelo, sacrificado en aras de la gobernabilidad.

La propuesta del candidato a presidente no carece de tal defecto, pero se le puede reprochar otro muy importante: no resolver el problema de la gobernabilidad y estabilidad durante la legislatura; pues, sin mayor¨ªa, depende de pactos coyunturales con unos y con otros, que pueden privar de coherencia la acci¨®n de gobierno, sin asegurar su permanencia. Depende, adem¨¢s, de un abuso de los decretos leyes al no ajustarse en muchos casos a la extraordinaria y urgente necesidad.

El abuso del decreto ley tiene trascendencia. La inestabilidad y la multiplicidad de partidos durante la Rep¨²blica de Weimar llev¨® a forzar el empleo de medidas de excepci¨®n ¡ªprevistas para supuestos muy distintos al decreto ley¡ª que, adem¨¢s de una de las muchas causas del descr¨¦dito y desafecci¨®n hacia la democracia, abrieron la puerta al abuso de los mismos instrumentos de excepci¨®n por el nazismo; pero entonces para destruir la democracia misma.

La reforma del candidato garantiza la investidura, lo que no es poco, pero no la gobernabilidad. Puestos a reformar la Constituci¨®n, habr¨ªa que asegurar ese segundo objetivo: estabilidad y gobernabilidad. Para ello debe circunscribirse el decreto ley a los casos y supuestos previstos en la Constituci¨®n o admitir un supuesto nuevo, que legitime su empleo.

Podr¨ªa establecerse un nuevo supuesto de decreto ley vinculado al nuevo sistema de investidura del presidente

La forma de asegurar la estabilidad se lograr¨ªa a?adiendo al modelo propuesto por S¨¢nchez la posibilidad de crear un nuevo supuesto de decreto ley, en aquellas situaciones en que se haya tenido que aplicar el nuevo sistema de investidura del presidente tras unas segundas elecciones.

El a?adido consistir¨ªa en que el presidente ¡ªsalido tras las segundas elecciones por mayor¨ªa simple o con el nuevo sistema de investidura del candidato con m¨¢s votos (o propuesto por el partido m¨¢s votado)¡ª y su Gobierno pudiera emplear hasta en dos ocasiones en cada periodo de sesiones el recurso al decreto ley para una materia determinada o para varias materias que guardasen entre s¨ª alguna conexi¨®n material o funcional. Nuevo supuesto de decreto ley vinculado, por tanto, al nuevo sistema de investidura; compatible en todo caso con los dem¨¢s supuestos actualmente previstos en el art¨ªculo 86, pero que, adem¨¢s de no quedar constre?ido por el requisito de la extraordinaria y urgente necesidad, no necesitar¨ªa de convalidaci¨®n por el Congreso, aunque, en cambio, se tramitar¨ªa autom¨¢ticamente como proyecto de ley.

A cambio habr¨ªa que ser exigente para que el decreto ley tradicional hasta ahora vigente se contraiga a los t¨¦rminos para los que se previ¨®. Y al nuevo supuesto de decreto ley se le aplicar¨ªan los mismos l¨ªmites que al vigente, salvo la exigencia de la extraordinaria y urgente necesidad, aparte de limitar el n¨²mero de veces que puede emplearse en cada periodo de sesiones.

Sin entrar en m¨¢s detalles ¡ªcomo la eventual acumulaci¨®n en cada a?o de legislatura de este tipo espec¨ªfico de decretos leyes o la transferencia a a?os sucesivos de una parte de las ocasiones no empleadas¡ª lo cierto es que se lograr¨ªa varias cosas. Para empezar, no se tratar¨ªa ¨²nicamente de lograr la investidura del presidente, sino que se ofrecer¨ªa un instrumento de gobernabilidad, en definitiva, de estabilidad, ajustado a la Constituci¨®n, evitando el abuso del decreto ley tradicional. Simult¨¢neamente, no se desnaturalizar¨ªa el car¨¢cter parlamentario de la democracia al dejar al Parlamento la funci¨®n principal de control y elaboraci¨®n de las leyes al hacer obligatoria la tramitaci¨®n como proyectos de ley de estos decretos leyes singulares, pero respetando la funci¨®n de las Cortes en una actividad legislativa pol¨ªticamente constructiva.

En ese nuevo supuesto de investidura carecer¨ªa de sentido la idea, err¨®neamente asumida, de que cualquier fracaso en la aprobaci¨®n de los Presupuestos debe conducir a la disoluci¨®n de las Cortes; pues aqu¨ª el presupuesto de partida es el de un Gobierno que ha nacido con apoyos constitucionales para evitar, precisamente, elecciones. La pr¨®rroga de los Presupuestos y las modificaciones presupuestarias ulteriores podr¨ªan asegurar de forma suficiente la implantaci¨®n de pol¨ªticas nuevas y, en definitiva, la funci¨®n pol¨ªtica de los presupuestos.

Tomas de la Quadra-Salcedo es catedr¨¢tico em¨¦rito de la Universidad Carlos III.