Instituciones econ¨®micas independientes

El bienestar de una sociedad depende crucialmente de en qu¨¦ medida las pol¨ªticas p¨²blicas se orienten hacia propiciar ¡°el inter¨¦s general¡± frente a intereses particulares. En este contexto, es clave dilucidar qu¨¦ tipo de organizaci¨®n administrativa es la m¨¢s apropiada para resistir las presiones de los grupos de inter¨¦s que pugnan por resultar beneficiados por las actuaciones estatales. O expresado en t¨¦rminos m¨¢s directos: ?c¨®mo se evita la captura del regulador?

Una decisi¨®n fundamental al abordar esta cuesti¨®n es determinar hasta qu¨¦ punto conviene hacer descansar el dise?o, la evaluaci¨®n o la ejecuci¨®n de pol¨ªticas p¨²blicas en instituciones aut¨®nomas del poder pol¨ªtico. O si, por el contrario, esto debe hacerse en unidades integradas en el aparato administrativo del Gobierno dependiendo estrictamente de este. En este sentido, existe abundante evidencia que se?ala que, en distintos ¨¢mbitos de la Administraci¨®n p¨²blica, la existencia de instituciones con autonom¨ªa funcional y econ¨®mica del poder pol¨ªtico, en mayor o menor medida, favorece el dise?o y la ejecuci¨®n de ¡°mejores pol¨ªticas¡±. Francis Fukuyama, un acad¨¦mico cuyo pensamiento ha evolucionado considerablemente para bien a lo largo del tiempo, proporciona en el cap¨ªtulo 35 de su Political Order and Political Decay una magn¨ªfica panor¨¢mica hist¨®rica de esta evidencia.

No hay que dar en ning¨²n caso por sentado que una organizaci¨®n independiente lo vaya a hacer ¡°siempre mejor¡±

Ahora bien, no hay que dar en ning¨²n caso por sentado que una instituci¨®n independiente lo vaya a hacer ¡°siempre mejor¡±. Adem¨¢s, su legitimidad, dado que no reside en la legitimidad democr¨¢tica del ¨¢mbito pol¨ªtico de decisi¨®n, descansa exclusivamente en su eficacia. Y de su eficacia aqu¨ª y ahora. La tradici¨®n, los derechos adquiridos por buenos desempe?os pasados o el aval de un marco normativo preexistente no pueden servir para preservar instituciones cuyo servicio a la sociedad no se materialice de forma continua y permanente. Desgraciadamente, esta ¨²ltima visi¨®n est¨¢ ampliamente arraigada en la cultura interna de muchas instituciones econ¨®micas independientes.

Esto resulta especialmente problem¨¢tico en un entorno crecientemente hostil hacia estas instituciones, marcado por el advenimiento al poder de Gobiernos que dise?an y ejecutan pol¨ªticas con orientaciones populistas. En la divisi¨®n de la sociedad que los movimientos populistas tienden a establecer entre ¡°la ¨¦lite¡± y ¡°el pueblo¡±, las instituciones econ¨®micas independientes (por ejemplo, supervisores, reguladores, agencias de evaluaci¨®n, etc¨¦tera) suelen ser clasificadas como elementos paradigm¨¢ticos de esa ¨¦lite que hay que expulsar del poder. En este contexto hay que situar, por ejemplo, los ataques del presidente de EE?UU, Donald Trump, a la Reserva Federal de EE?UU y otras instituciones independientes, los de miembros de los ¨²ltimos Gobiernos brit¨¢nicos a las agencias independientes que han estimado los costes del Brexit, o los del presidente de M¨¦xico, L¨®pez Obrador, a diferentes entes p¨²blicos aut¨®nomos, como los dirigidos recientemente a la Coneval, la encargada de medir y evaluar la pobreza en M¨¦xico.

En principio, las cr¨ªticas desde ¨¢mbitos gubernamentales a actuaciones de instituciones p¨²blicas independientes deber¨ªa verse como algo natural, e incluso saludable. Sin embargo, lo que las convierte en una deriva peligrosa son estas diatribas de ¡°tierra quemada¡± orientadas claramente a socavar la legitimidad de estas instituciones, limitar su alcance y, en ¨²ltima instancia, revertir su estatus de autonom¨ªa e independencia. Es cierto que el discurso anti-tecnocr¨¢tico suele encontrar suficiente caldo de cultivo y resultar rentable electoralmente en sociedades en las que ha aumentado la insatisfacci¨®n y frustraci¨®n como las que abundan en los pa¨ªses de nuestro entorno. Y es tambi¨¦n verdad que errores cometidos o actitudes inadecuadas de las instituciones independientes facilitan la construcci¨®n de estos discursos.

Evaluaci¨®n y transparencia deben reforzarse mutuamente y afianzar la rendici¨®n de cuentas por estos canales

Sin embargo, las motivaciones que subyacen a estos discursos distan, en general, de ser elevadas. En ocasiones se persigue limitar el que se escruten y vigilen actividades desarrolladas por el poder pol¨ªtico desde ¨¢mbitos especializados y bien equipados para realizar estas labores. En otras ocasiones de lo que se trata es de impedir que informaciones insesgadas y objetivas sirvan de contrapunto a narrativas simples y ros¨¢ceas con la que se pretende convencer a los electorados de las bondades de determinadas pol¨ªticas. Y, finalmente, a veces simplemente lo que se ambiciona es recuperar para los Gobiernos funciones que en el pasado fueron transferidas a instancias aut¨®nomas del poder pol¨ªtico al evidenciarse que la discrecionalidad con la que los Gobiernos suelen desempe?ar esas funciones, con orientaciones cortoplacistas y electoralistas, redundan en una p¨¦rdida de bienestar para los ciudadanos a lo largo del tiempo.

En este ambiente crecientemente hostil para los ¡°t¨¦cnicos¡± nos encontramos frecuentemente con reacciones pasivas o indignadas. Resultan mucho m¨¢s deseables, en cambio, reacciones proactivas de las instituciones independientes que arranquen con una autocr¨ªtica genuina y asuman la necesidad de restaurar la confianza para recuperar la posible credibilidad y reputaci¨®n perdidas por errores cometidos en el pasado o por una falta de conciencia respecto a lo que la sociedad debe esperar de ellas. Esto es fundamental, porque en un mundo en el que una parte creciente de esta sociedad est¨¢, con raz¨®n, frustrada y desencantada por c¨®mo se gestiona lo p¨²blico, las instituciones econ¨®micas independientes deben asumir su cuota de responsabilidad. La estrategia de recuperaci¨®n de su credibilidad debe tener como punto de partida una evaluaci¨®n con profundidad de su desempe?o, tanto reforzando los mecanismos internos de autoevaluaci¨®n como apelando a evaluadores externos independientes, con un compromiso firme asociado de transformaci¨®n y reforma. La relaci¨®n clara y transparente con todos los implicados es un d¨¦ficit que tambi¨¦n debe atenderse. Adem¨¢s, hay que reformar los procesos de toma de decisi¨®n e introducir nuevos modelos organizativos que doten a estas instituciones de mayor agilidad y flexibilidad. Esto debe complementarse con una mejora sensible de la transparencia mediante medidas sustantivas que propicien un verdadero cambio cultural que haga de la transparencia y la comunicaci¨®n un instrumento para limitar comportamientos discrecionales.

En ¨²ltima instancia, evaluaci¨®n y transparencia deben reforzarse mutuamente y afianzar la rendici¨®n de cuentas por estos canales. Por otra parte, dado que la legitimidad de las instituciones independientes no es de origen democr¨¢tico y, por tanto, no rinden cuentas directamente ante los ciudadanos, deben facilitar un control parlamentario riguroso orientado a contrastar que las funciones que les han sido asignadas normativamente se cumplen con eficacia. Esta interiorizaci¨®n de su car¨¢cter no electivo debe igualmente llevar a estas instituciones a ser conscientes de los l¨ªmites que deben presidir sus decisiones y ajustarse a los mandatos para los que han sido creadas.

Si las instituciones independientes se comportan de forma decisiva de acuerdo con estas l¨ªneas, asegurar¨¢n que la sociedad se beneficie de su existencia como instrumentos de contrapeso a derivas discrecionales indeseadas en las que puede incurrir el poder pol¨ªtico y para dotar a las pol¨ªticas p¨²blicas de una apropiada orientaci¨®n de medio y largo plazo.

Jos¨¦ Luis Escriv¨¢ es presidente de la Autoridad Independiente de Responsabilidad Fiscal (Airef).