El ministerio fiscal en la Constituci¨®n

El art¨ªculo 124 de la Constituci¨®n regula el dise?o y los principios rectores de la actuaci¨®n de una instituci¨®n esencial para el correcto funcionamiento de un Estado de derecho: el ministerio fiscal. Se trata de un ¨®rgano ¡°de relevancia constitucional¡± que se legitima por la relevante funci¨®n que cumple: ¡°La defensa de la legalidad¡± con absoluta imparcialidad y al margen de cualquier criterio de oportunidad pol¨ªtica. Para cumplir este objetivo est¨¢ facultado para ejercer las acciones procesales correspondientes ante el Poder Judicial. Entre ellas ocupa un lugar destacado el ejercicio de la acusaci¨®n p¨²blica, esto es el poder de acusar y activar el ius puniendi del Estado (la jurisdicci¨®n penal).

El ministerio fiscal ejerce su funci¨®n ¡°por medio de ¨®rganos propios¡± conforme a los principios de unidad de actuaci¨®n y dependencia jer¨¢rquica. La dependencia jer¨¢rquica es una nota que lo distingue del Poder Judicial, y se concreta en una estructura escalonada en cuyo v¨¦rtice se sit¨²a el fiscal general del Estado. El decisivo p¨¢rrafo cuarto del art¨ªculo 124 establece que ¡°el fiscal general del Estado ser¨¢ nombrado por el Rey, a propuesta del Gobierno, o¨ªdo el Consejo General del Poder Judicial¡±. Este apartado refleja la voluntad del constituyente de vincular la instituci¨®n al Gobierno en lugar de a las Cortes. Era la posici¨®n mantenida por el grupo mayoritario (Uni¨®n de Centro Democr¨¢tico) que fue respaldada por unanimidad. Y es la f¨®rmula que adoptan la mayor parte de los Estados constitucionales. Esto es algo que no cabe discutir. Otra cosa es que fuera la mejor de las opciones posibles.

Conviene explicar el fundamento y alcance del principio de ¡°dependencia jer¨¢rquica¡±. Implica que los fiscales superiores de cada tribunal pueden dar ¨®rdenes a los miembros de las diversas fiscal¨ªas, y el fiscal general, a su vez, dar instrucciones a los fiscales jefes. Es decir, a diferencia de los miembros del Poder Judicial que gozan de independencia interna puesto que ning¨²n juez puede dar instrucciones de ning¨²n tipo a otro, la estructura jer¨¢rquica de la Fiscal¨ªa implica una cadena de mando que est¨¢ regulada en el Estatuto Org¨¢nico del Ministerio Fiscal (EOMF aprobado por la Ley 50/1981, de 30 de diciembre). Esa ¡°dependencia jer¨¢rquica¡± es necesaria para garantizar la ¡°unidad de actuaci¨®n¡± de la Fiscal¨ªa, sin la cual resultar¨ªa imposible llevar a cabo defensa alguna de la legalidad. Los fiscales no son ¡ªa diferencia de los jueces¡ª libres int¨¦rpretes de la legalidad, sino que son funcionarios que deben defender la concreta interpretaci¨®n de la legalidad que les viene dada por sus superiores jer¨¢rquicos, y en ¨²ltima instancia, por el fiscal general del Estado, en circulares e instrucciones de car¨¢cter general para evitar que, en Sevilla, por ejemplo, se sigan criterios diferentes que en Lugo.

La estructura jer¨¢rquica de la Fiscal¨ªa implica una cadena de mando, regulada en su Estatuto Org¨¢nico

En este contexto conviene subrayar dos cuestiones. La primera, que el nombramiento gubernamental del fiscal general no significa que el Gobierno pueda dar ¨®rdenes o instrucciones al ministerio fiscal. El art¨ªculo 8 del EOMF establece ¨²nicamente que ¡°el Gobierno podr¨¢ interesar del fiscal general del Estado que promueva ante los tribunales las actuaciones pertinentes en orden a la defensa del inter¨¦s p¨²blico¡±. A tal fin, tanto el presidente del Gobierno como el ministro de Justicia pueden dirigirse al fiscal general, quien resolver¨¢ sobre la viabilidad de las actuaciones interesadas aplicando ¡ªexclusivamente¡ª el principio de legalidad. Estas comunicaciones deben versar sobre cuestiones de pol¨ªtica criminal y revestir un car¨¢cter general (esto es, no referidas a causas concretas). Hasta 2007, en el caso de que el fiscal general resolviese en contra del Gobierno, se arriesgaba a ser cesado y reemplazado por otro m¨¢s receptivo a las pretensiones de aquel. Conviene por eso subrayar el gran avance que supuso la reforma del EOMF llevada a cabo en 2007 al establecer en el art¨ªculo 31 que el fiscal general solo pod¨ªa ser cesado por causas tasadas y que entre ellas no se incluyera la p¨¦rdida de confianza por parte del Gobierno que lo nombr¨®. De esta forma, la independencia del fiscal general result¨® notablemente reforzada.

La segunda cuesti¨®n es que el EOMF en su art¨ªculo 27 establece un procedimiento para que cuando un fiscal reciba de un fiscal superior una orden o instrucci¨®n que considere ilegal o improcedente pueda manifestar su disconformidad. La discrepancia debe ser examinada por un ¨®rgano colegiado (las Juntas de Fiscales) cuya opini¨®n no es vinculante para el fiscal superior pero que, en la pr¨¢ctica, tiene una autoridad formidable. En el caso de que las ordenes cuestionadas provengan del fiscal general, este debe convocar a la Junta de Fiscales de Sala, integrado por los fiscales m¨¢s prestigiosos del pa¨ªs. Aunque su opini¨®n tampoco es vinculante, la auctoritas de este ¨®rgano hace muy dif¨ªcil que el fiscal general se aparte de su criterio.

Si a todo lo anterior a?adimos que el fiscal general propone al Gobierno el nombramiento de toda la c¨²pula de la Fiscal¨ªa y que concentra las competencias sancionadoras, podemos concluir que el fiscal general concentra en su persona un poder bastante considerable. Ahora bien, el EOMF contiene mecanismos que garantizan la autonom¨ªa funcional de la instituci¨®n, y la del fiscal general respecto al Gobierno que lo designa.

El nombramiento por el Gobierno del fiscal general no significa que pueda darle ¨®rdenes o instrucciones

La m¨¢xima expresi¨®n del poder del ministerio fiscal es la determinaci¨®n de acusar o no en un procedimiento concreto, funci¨®n que ha de ejercer tambi¨¦n en el caso de supuestos que afecten a miembros del Gobierno, de su partido o de partidos rivales. En el pasado se han producido controversias notables (desde el caso Banca Catalana hasta el caso Urdangar¨ªn pasando por el de Jaume Matas, por citar solo algunos) en las que ¡ªcon mayor o menor fundamento¡ª se ha visto la influencia del Gobierno de turno en la decisi¨®n de la fiscal¨ªa de acusar o no, y de hacerlo por unos u otros cargos. Todas esas pol¨¦micas ¡ªcomo la que ahora en un juicio de intenciones se hace sobre su futuro comportamiento en los casos relacionados con el separatismo catal¨¢n¡ª erosionan la confianza de los ciudadanos en la instituci¨®n del ministerio fiscal, en particular, y en el Estado de derecho, en general.

En la medida en que el fortalecimiento de esa confianza debe ser una prioridad para todos los poderes del Estado convendr¨ªa plantearse la posibilidad de realizar algunas reformas en su Estatuto Org¨¢nico. Reformas que, respetando la designaci¨®n gubernamental del fiscal general prevista en el art¨ªculo 124, por un lado, refuercen su autonom¨ªa respecto al Gobierno (exigiendo requisitos a?adidos para la designaci¨®n, ampliando la duraci¨®n de su mandato) y, por otro, limiten su poder, reforzando las competencias de los ¨®rganos internos que act¨²an como contrapeso de aquel (Juntas de Fiscales).

En ¨²ltima instancia, el ministerio fiscal es una instituci¨®n cuya legitimidad ¨²ltima reside en la funci¨®n que cumple, la defensa de la legalidad, al margen de cualquier criterio de oportunidad pol¨ªtica. Y para el correcto cumplimiento de esa funci¨®n resulta indispensable que se configure como una instituci¨®n ¡°neutral¡±. Esa neutralidad resulta dif¨ªcilmente compatible con el hecho de que en su c¨²spide se coloque a un jurista con una fuerte vinculaci¨®n partidista. El marco jur¨ªdico actual lo permite, pero no es la f¨®rmula m¨¢s conveniente para reforzar su credibilidad y prestigio ante la opini¨®n p¨²blica.

Javier Tajadura Tejada es profesor de Derecho Constitucional en la Universidad del Pa¨ªs Vasco.