La menguante vida de la enmienda

En la presente legislatura, el Parlamento auton¨®mico de Andaluc¨ªa aprob¨® nueve decretos leyes y una ley (la de Presupuestos). No es algo inusual en el panorama de los parlamentos auton¨®micos: las Cortes de Arag¨®n acaban la X legislatura con 21 normas aprobadas y 25 decretos leyes. Y el Congreso de los Diputados lleva aprobados 132 decretos leyes en los ¨²ltimos cuatro a?os. La banalizaci¨®n del decreto ley, un procedimiento legislativo que implica mucho menos debate parlamentario, es uno de los...

En la presente legislatura, el Parlamento auton¨®mico de Andaluc¨ªa aprob¨® nueve decretos leyes y una ley (la de Presupuestos). No es algo inusual en el panorama de los parlamentos auton¨®micos: las Cortes de Arag¨®n acaban la X legislatura con 21 normas aprobadas y 25 decretos leyes. Y el Congreso de los Diputados lleva aprobados 132 decretos leyes en los ¨²ltimos cuatro a?os. La banalizaci¨®n del decreto ley, un procedimiento legislativo que implica mucho menos debate parlamentario, es uno de los grandes problemas de la vida p¨²blica espa?ola. El Parlamento, sea auton¨®mico o nacional, deber¨ªa ser el lugar donde se discuten minuciosamente las leyes y donde se estudian y debaten decenas de enmiendas a cualquier texto legislativo. Pero nada de esto ocurre, porque el procedimiento del decreto ley implica solo su convalidaci¨®n o rechazo en su totalidad (son muy raros los casos en los que da paso despu¨¦s a un proyecto de ley ¡°normal¡±). La desaparici¨®n de las enmiendas es un fen¨®meno alarmante en la vida parlamentaria y refleja una clara debilidad pol¨ªtica.

Ser¨ªa interesante que los nuevos parlamentos auton¨®micos que van a ser elegidos en mayo y la propia Presidencia del Congreso de los Diputados se comprometieran a explicar al final de cada legislatura, de forma p¨²blica, cuantas leyes y decretos leyes han aprobado y convalidado, y, ya puestos, qu¨¦ ha pasado con las proposiciones no de ley, una iniciativa parlamentaria que presentan uno o m¨¢s grupos para instar al Gobierno a realizar alguna acci¨®n. Muchas de esas proposiciones no de ley, aprobadas por la C¨¢mara, quedan olvidadas en los cajones de los despachos y nunca m¨¢s se sabe de ellas.

La vida menguante de la enmienda y la consecuente debilidad de los parlamentos ha sido comentada por numerosos expertos y muy especialmente por el profesor Jos¨¦ Tudela, letrado de las Cortes de Arag¨®n y secretario general de la Fundaci¨®n Gim¨¦nez Abad, que ha publicado numerosos estudios sobre la crisis de los parlamentos. Tudela critica la superproducci¨®n de decretos leyes y propone algunas modificaciones. ¡°El Parlamento es hoy una instituci¨®n ¡®perdida¡±, escribe Tudela. ¡°Con este adjetivo quiero expresar su falta de adecuaci¨®n a un nuevo contexto pol¨ªtico y social, lo que trae como consecuencia el fracaso en el ejercicio de sus funciones singulares; debilidad de su funci¨®n principal, la representaci¨®n pol¨ªtica; y, en consecuencia, distancia con los ciudadanos¡±. Lamenta que la crisis de la pandemia se desarrollara pr¨¢cticamente al margen de los parlamentos, en lugar de haber aprovechado para recuperar un papel central y, al mismo tiempo, la confianza de los ciudadanos.

Cierto que la crisis de la covid-19 justific¨® que el Gobierno recurriera a los decretos leyes por encontrarse en situaciones de ¡°extraordinaria y urgente necesidad¡±, como exige el art¨ªcu?lo 86 de la Constituci¨®n, pero, aun as¨ª, la sobreabundancia de decretos leyes no surgi¨® con motivo de la pandemia, sino que viene de mucho antes, pr¨¢cticamente de hace una d¨¦cada, cuando empezaron a convalidarse m¨¢s de 70 por legislatura. En el primer Gobierno de Mariano Rajoy se aprobaron 76 (uno de ellos se hizo famoso porque de una misma tacada se modificaban infinidad de normas, desde la paga de los funcionarios hasta los horarios comerciales). En poco m¨¢s de cuatro a?os, el Gobierno de Pedro S¨¢nchez ha enviado al Parlamento para su urgente convalidaci¨®n (voto a la totalidad, sin posibles enmiendas) 132 decretos leyes. Poco a poco, pierde fuerza la idea de que en una democracia parlamentaria es trabajo del Parlamento y no del Gobierno decidir la ley y cobra fuerza la de unos parlamentos, nacionales o auton¨®micos, que son simplemente escenarios donde se producen enfrentamientos agrios entre Gobierno y oposici¨®n, y donde la polarizaci¨®n es el principal agente activo.

La idea del decreto ley como instrumento legislativo normalizado ha ido calando tambi¨¦n en los gobiernos auton¨®micos. La oleada de reformas de los estatutos de autonom¨ªa de los a?os 2007-2008 abri¨® paso a esa figura (que en algunos casos no exist¨ªa en los textos iniciales) que tuvo un ¨¦xito inmediato. En todos los casos se habla, como en la Constituci¨®n espa?ola, de ¡°extraordinaria y urgente necesidad¡±, pero un examen detallado muestra que en la mayor¨ªa de las ocasiones pudo haberse tramitado como un proyecto de ley, con sus correspondientes enmiendas. (Como dato para el archivo, a la Constituci¨®n espa?ola se presentaron m¨¢s de 3.000 enmiendas en el Congreso y m¨¢s de 1.200 en el Senado).

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