La eficiencia en los programas de protecci¨®n social

Era tradicional pensar que la protecci¨®n social era un lujo que solo los pa¨ªses ricos pod¨ªan darse. Los pa¨ªses pobres y de ingresos medios no pod¨ªan (y muchos argumentaban, no deb¨ªan) pagar el costo de tener programas de transferencias monetarias que protegieran a las familias en situaci¨®n de vulnerabilidad, evitando que cayeran en la pobreza. En la ¨²ltima d¨¦cada esta forma de pensar cambi¨® de manera radical. Hoy, un n¨²mero creciente de pa¨ªses en el mundo, incluyendo muchos extremadamente pobres, cuentan con programas de transferencias que ofrecen protecci¨®n social a ciudadanos en situaci¨®n de vulnerabilidad. El caso de Am¨¦rica Latina es muy claro. Ya sea a trav¨¦s de los llamados programas de transferencias condicionadas tales como el Bolsa Familia en Brasil o el Oportunidades en M¨¦xico, o con programas de pensiones no contributivas como la Pensi¨®n B¨¢sica Solidaria en Chile o la Pensi¨®n 65 en Per¨², hoy la mayor parte de los pa¨ªses de la regi¨®n cuentan con instrumentos program¨¢ticos para ofrecer apoyos monetarios a sus ciudadanos de menores ingresos.

?Cu¨¢n importante puede ser el efecto de estos programas en reducir la pobreza? ?Y de qu¨¦ depende la magnitud de esos impactos? En un reciente estudio que publicamos con Ravi Kanbur de la Universidad de Cornell y Ruslan Yemstov del Banco Mundial contestamos esas preguntas usando informaci¨®n de 59 pa¨ªses.

Nuestro primer hallazgo es que estimamos que los programas de protecci¨®n social han sacado de la pobreza extrema (definida como aqu¨¦llos que cuentan con ingresos menores a 1,25 d¨®lares por d¨ªa por persona, ajustados al valor de compra del d¨®lar en cada pa¨ªs) a 150 millones de personas. Este resultado reafirma lo que han encontrado muchas evaluaciones de impacto de programas de transferencias monetarias: es posible reducir de manera significativa la incidencia de la pobreza transfiriendo ingresos.

El efecto de los programas de protecci¨®n social sobre la pobreza depende, en esencia, de dos factores. Primero, cu¨¢n amplio es el presupuesto disponible en relaci¨®n a la brecha de pobreza que debe cubrirse. Si el presupuesto disponible es peque?o en relaci¨®n a la brecha de pobreza, el efecto de los programas seguramente ser¨¢ limitado. Segundo, cu¨¢n bien focalizados est¨¢n esos recursos en aqu¨¦llos que los necesitan. Si los recursos se destinan a individuos y familias que no est¨¢n en situaci¨®n de pobreza, los efectos de los programas ser¨¢n naturalmente peque?os. En otras palabras, dado el presupuesto, cuanto mayor sea la focalizaci¨®n de los recursos en aquellos ciudadanos m¨¢s necesitados, mayor ser¨¢ el impacto del programa.

Los pa¨ªses difieren mucho entre s¨ª tanto en la disponibilidad de fondos presupuestarios para la protecci¨®n social como en la eficiencia con la que los utilizan para apoyar a los m¨¢s necesitados. Por ejemplo, con un mismo presupuesto de protecci¨®n social como proporci¨®n de la brecha de pobreza, Vietnam es cuatro veces m¨¢s eficiente en reducir la pobreza extrema que Guatemala.

En el estudio citado nos preguntamos en cu¨¢nto se podr¨ªa reducir la pobreza si los recursos que los pa¨ªses destinan a la protecci¨®n social se usasen m¨¢s eficientemente; es decir, si se focalizasen en aqu¨¦llas familias de menores recursos. Los datos nos muestran que aproximadamente 75% de los pa¨ªses podr¨ªan reducir la pobreza extrema en un 50% a trav¨¦s de la protecci¨®n social si tuviesen la eficiencia de los programas que observamos en los pa¨ªses que mejor lo hacen.

En pa¨ªses de ingresos medios altos (categor¨ªa a la que pertenecen la mayor¨ªa de los pa¨ªses de Am¨¦rica Latina), ese porcentaje es del 100% mientras que m¨¢s de la mitad de los pa¨ªses de ingresos bajos no pueden lograr el objetivo de reducir la brecha de pobreza a la mitad, aun con mejoras en la eficiencia de sus programas de protecci¨®n social. Para ellos, la falta de presupuesto es un limitante cr¨ªtico. En otras palabras, sin mayor presupuesto, la protecci¨®n social no lograr¨¢ reducir la pobreza de manera significativa.

La buena noticia es que la mayor parte de los pa¨ªses de Am¨¦rica Latina se encuentran en el primer grupo. Esto quiere decir que con sus presupuestos actuales pueden reducir la pobreza a la mitad a trav¨¦s de sus programas de protecci¨®n social.

La realidad es, sin embargo, m¨¢s compleja. Estos c¨¢lculos los hicimos teniendo en mente un nivel de pobreza (muy) extrema. Buscar reducir la pobreza medida de una manera menos estricta, requiere de mayores recursos. Focalizar demasiado las transferencias puede resultar en una p¨¦rdida de presupuesto: ya que pocos se benefician, el apoyo pol¨ªtico a los programas puede ser menor. M¨¢s aun, la reducci¨®n de la pobreza es solo uno de los objetivos de los programas de protecci¨®n social de modo que focalizar recursos en los m¨¢s pobres puede no siempre ser lo adecuado.

Al mismo tiempo, a¨²n en aquellos pa¨ªses en los que los recursos presupuestarios asignados a la protecci¨®n social no son suficientemente altos para permitir reducir la pobreza en forma significativa, existen recursos presupuestarios en otros programas que podr¨ªan ser reasignados. Por ejemplo, en pa¨ªses en los que existen subsidios generalizados al consumo de energ¨ªa (en muchos casos a un costo fiscal mucho m¨¢s alto que el conjunto de los programas de protecci¨®n social), una reasignaci¨®n de fondos podr¨ªa resolver cualquier deficiencia presupuestaria.

Si en el pasado la discusi¨®n era acerca de si era posible desarrollar programas de protecci¨®n social con impacto significativo sobre la pobreza, hoy la naturaleza del debate es muy distinta. En la mayor parte de los pa¨ªses de Am¨¦rica Latina, el tema hoy es la eficiencia con la que los recursos de la protecci¨®n social son utilizados para el logro de objetivos sociales.

*Ariel Fiszbein es director del programa de educaci¨®n del Inter-American Dialogue

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