Aprendiendo de la gran recesi¨®n

Apenas recuperada la econom¨ªa espa?ola de la gran recesi¨®n, nos enfrentamos a una nueva crisis, no menos virulenta que la anterior, aunque previsiblemente menos duradera. La importancia de una respuesta contundente, a pesar de la inevitable factura en endeudamiento p¨²blico, es una de las lecciones de la gran recesi¨®n de 2008.

Las crisis ponen al descubierto las debilidades de las instituciones, y en Espa?a el sistema de financiaci¨®n auton¨®mica mostr¨® sus grietas. Creemos que se puede aprender de aquella experiencia.

El principio de la anterior crisis coincidi¨® con la aprobaci¨®n de un nuevo modelo de financiaci¨®n que, si bien supuso un paso adelante en relaci¨®n con los anteriores, dej¨® a¨²n importantes cuestiones sin resolver. La aprobaci¨®n de un nuevo modelo estaba en la agenda del Gobierno. La irrupci¨®n de la pandemia puede retrasarla, a la vez que exige urgentemente medidas de calado para afrontarla.

En primer lugar, puede preverse una fuerte ca¨ªda de los ingresos tributarios. En el a?o 2009, las Administraciones P¨²blicas espa?olas (excluida la Seguridad Social) recaudaron 75.000 millones de euros menos que en 2007, una reducci¨®n equivalente al 7% del PIB. Las comunidades aut¨®nomas dispusieron del colch¨®n inicial de los nuevos recursos (11.000 millones), que sin embargo resultaron del todo insuficientes, lo que oblig¨® a fuertes recortes de gasto, adem¨¢s de generar nuevos d¨¦ficits y un mayor endeudamiento.

La Hacienda del Estado sufri¨® un descalabro inmediato, pero, aun en un entorno de serias dificultades, pudo acceder a los mercados para financiarse. No as¨ª las comunidades de r¨¦gimen com¨²n, que no tuvieron otra opci¨®n que recurrir a los llamados ¡°mecanismos de liquidez¡±, es decir, pr¨¦stamos facilitados por la propia Administraci¨®n General del Estado (AGE), como el Fondo de Liquidez Auton¨®mico (FLA). Se salvaron los muebles, porque se evit¨® la quiebra, pero a costa de una p¨¦rdida notable de su autonom¨ªa. Todav¨ªa hoy son muy pocas las comunidades que pueden prescindir de estos recursos, cuya previsi¨®n actual para 2020 es de 17.000 millones.

Con la nueva crisis, las Administraciones P¨²blicas van a necesitar un fuerte y r¨¢pido acceso al endeudamiento, siendo como es Espa?a uno de los pa¨ªses de la UE con una situaci¨®n de partida m¨¢s delicada, tanto por el volumen de deuda inicial como por la virulencia de la pandemia. Esta vez, la UE est¨¢ respondiendo con diligencia. Se ha activado la compra de deuda soberana por parte del BCE y la puesta en marcha de otros mecanismos como el Mede. Y todo apunta a que se acordar¨¢ la creaci¨®n del Fondo de Relanzamiento, gestionado por la Comisi¨®n Europea, al estilo de los fondos de la pol¨ªtica regional de la UE, en forma de subvenciones y pr¨¦stamos.

De uno u otro modo, la UE contribuir¨¢ a aliviar la asfixia financiera de la Hacienda central. Ser¨ªa deseable que pudiera contribuir tambi¨¦n a financiar a las comunidades, directamente o con una intermediaci¨®n de la AGE perfectamente acotada y transparente. De este modo, y esta es una lecci¨®n de la anterior crisis, las comunidades mejorar¨ªan la capacidad de emitir deuda y podr¨ªan evitar la absoluta dependencia de la Hacienda central. Con ello saldr¨ªan reforzados el principio de autonom¨ªa financiera y el de corresponsabilidad fiscal. Plantearlo es el primer paso.

La crisis de 2008, con sus secuelas sociales y pol¨ªticas, ha sacudido los cimientos del modelo territorial espa?ol, que, podr¨ªamos convenir, no estaba muy consolidado todav¨ªa. Entretanto no se apruebe un nuevo sistema de financiaci¨®n, es imprescindible andar al menos una parte del camino, y acometer aquellas reformas que no pueden esperar, a riesgo de comprometer a¨²n m¨¢s la estabilidad de nuestro sistema de gobierno multinivel.

El Gobierno, presionado por las comunidades, acaba de dar un primer paso para aliviar sus arcas, al comprometer una aportaci¨®n extraordinaria de 16.000 millones.

Pero, por el contrario, es del todo previsible que, al igual que en la anterior crisis, los anticipos o ¡°entregas a cuenta¡± de 2020 est¨¦n muy por encima de las cifras definitivas que se liquidar¨¢n en 2022. Por ello, las Administraciones tienen el deber de colaborar ajustando cuanto antes las cuentas a la realidad y asumiendo sus consecuencias.

En segundo lugar, hay que solucionar, aunque sea provisionalmente, la inequidad que supone la baja financiaci¨®n relativa de algunas comunidades, entre las cuales los casos de las comunidades de Valencia y Murcia son los m¨¢s llamativos. El alivio para los territorios con una financiaci¨®n por debajo de la media deber¨ªa ser doble: por una parte, aumentando sus recursos para cubrir esta brecha, y, por la otra, condonando aquella parte de su deuda imputable a dicha subfinanciaci¨®n. Quita diferencial que por cierto no excluye la condonaci¨®n de parte de la deuda del conjunto de comunidades en manos del Estado, ni, menos a¨²n, su reestructuraci¨®n general.

Ahora bien, ?de d¨®nde pueden salir los recursos para cubrir estas necesidades urgentes? La mera insistencia en reclamar m¨¢s recursos por parte de las comunidades a la Administraci¨®n Central no tiene mucho recorrido, puesto que es obvio que sus ingresos quedar¨¢n tambi¨¦n muy afectados. Es mejor que ambas Administraciones se sienten y busquen soluciones coordinada y lealmente.

Sin duda habr¨¢ que tomar medidas impopulares, como recortar algunos gastos ahora no prioritarios o buscar nuevos recursos tributarios. En relaci¨®n con este punto, hay que tener presente que las subidas de impuestos compartidos han de acordarse entre las Administraciones que los comparten. Parece obvio, pero no lo es. Un buen ejemplo de ello es que en la anterior crisis la AGE subi¨® los tipos del IVA y los impuestos especiales, pero toda la recaudaci¨®n derivada de este aumento qued¨® en manos de la Hacienda central.

Entretanto no se avance en mayor capacidad normativa de las comunidades, individual o colegiadamente, la Hacienda central deber¨ªa pactar cada impuesto nuevo y cada reforma de los existentes con las comunidades, para no erosionar su capacidad fiscal y evitar la conflictividad. La fiscalidad ambiental parece un buen candidato para un pacto relativamente r¨¢pido, m¨¢xime cuando los nuevos tributos ambientales creados durante estos a?os han sido concertados con las comunidades de r¨¦gimen foral sin necesidad de que haya habido nuevas transferencias de competencias.

Porque, en definitiva, la lecci¨®n principal de la anterior crisis es la urgencia de reformar a fondo la gobernanza que rige las relaciones entre la AGE y las Administraciones auton¨®micas, y tambi¨¦n de estas entre s¨ª. Estas relaciones tienen insuficiencias derivadas de que el r¨¢pido proceso de descentralizaci¨®n no vino acompasado con la creaci¨®n de instrumentos y marcos adecuados para la toma de decisiones que a todos afectan. Las relaciones econ¨®micas y financieras entre Administraciones necesitan disponer de instituciones de corte federal, que respeten los ¨¢mbitos de decisi¨®n y competencias propias de un sistema de gobierno multinivel como el que nos hemos dado. Todo lo que se pueda avanzar ya en esta direcci¨®n aliviar¨¢ enormemente las tensiones territoriales que sin duda la crisis de la covid-19 pondr¨¢ a prueba. Un gran reto.

Maria Ant¨°nia Mon¨¦s form¨® parte de la Comisi¨®n de Expertos para la Revisi¨®n del Sistema de Financiaci¨®n Auton¨®mico. Montserrat Colldeforns fue portavoz de Hacienda del Grupo Parlamentario Socialista en el Congreso (2008-2011).