La pr¨®rroga del estado de alarma

No voy a referirme aqu¨ª a los muchos problemas que plantea la reciente declaraci¨®n, por Real Decreto 926/2020, de 25 de octubre, del estado de alarma, entre ellos la dificultad, de acuerdo con la Constituci¨®n y la Ley Org¨¢nica 4/1981, de decretar un estado de alarma de ¨¢mbito nacional que, sin embargo, lo que hace es delegar (dentro de unos l¨ªmites, claro est¨¢) en las comunidades aut¨®nomas el dictado efectivo de las medidas a adoptar, dando lugar a una especie de estados de alarma de ¡°declaraci¨®n auton¨®mica por delegaci¨®n¡±, que no concuerda con lo previsto en nuestro ordenamiento constitucional y legal, aparte de que podr¨ªa originar una variedad de medidas territorialmente desconectadas. O la atribuci¨®n (disposici¨®n final primera del Real Decreto) a los simples decretos previstos en el art. 8.2 de dicha Ley Org¨¢nica de la capacidad de modificar las restricciones de derechos establecidas en el decreto de declaraci¨®n, pese a que aquellos decretos del art. 8.2 no tienen fuerza de ley.

Voy a ce?irme solo a un problema realmente grave: la pretensi¨®n de que la pr¨®rroga de ese estado de alarma lo sea por un plazo muy superior a 15 d¨ªas, anunciada en la propia exposici¨®n de motivos del decreto de declaraci¨®n y apoyada por manifestaciones p¨²blicas del Gobierno (e incluso de partidos que no forman parte de ¨¦l).

En esa exposici¨®n de motivos se expresa la necesidad de que la pr¨®rroga lo sea por seis meses, en lugar de los 15 d¨ªas hasta ahora utilizados en todos los estados de alarma (excepci¨®n hecha del declarado en 2010 a causa de la huelga de los controladores a¨¦reos, cuya pr¨®rroga lo fue por 30 d¨ªas). Dicha pretensi¨®n de alargamiento (por seis meses) de la pr¨®rroga creo que entra en conflicto con la Constituci¨®n. Cosa distinta, y loable, es que se alcanzase un pacto pol¨ªtico entre Gobierno y oposici¨®n acordando prorrogar el estado de alarma cuantas veces fuera necesario para hacer frente a la pandemia. Pero ese pacto pol¨ªtico, que dotar¨ªa de una estabilidad conveniente a las medidas que se vayan adoptando, lo que no puede es transformarse en una disposici¨®n jur¨ªdica que estableciera pr¨®rrogas por tiempo superior a 15 d¨ªas, algo que, a mi juicio, no est¨¢ constitucionalmente permitido.

Es cierto que, a diferencia de lo previsto en el art. 116.3 CE, que fija expresamente que la pr¨®rroga del estado de excepci¨®n habr¨¢ de serlo por el mismo plazo de 30 d¨ªas dispuesto para la declaraci¨®n, el art. 116.2 CE, despu¨¦s de determinar que el plazo m¨¢ximo del estado de alarma ser¨¢ de 15 d¨ªas, ¨²nicamente especifica que sin la autorizaci¨®n del Congreso no podr¨¢ ser prorrogado ¡°dicho plazo¡±.

Ello ha suscitado la discusi¨®n de si la pr¨®rroga del estado de alarma habr¨ªa de serlo, necesariamente, por el mismo plazo de la declaraci¨®n (15 d¨ªas) o cabr¨ªa hacerlo por un plazo superior. En mi opini¨®n, la interpretaci¨®n correcta del precepto constitucional conduce, de manera razonable, a sostener que (an¨¢logamente a lo que sucede con el estado de excepci¨®n) la pr¨®rroga del estado de alarma ha de ce?irse tambi¨¦n al mismo plazo de la declaraci¨®n inicial. Y ello por los siguientes motivos.

La literalidad del precepto, en cuanto que ¡°dicho plazo¡± no puede estar referido m¨¢s que al plazo ya fijado para la declaraci¨®n, y en cuanto que prorrogarlo, significa, en principio, ¡°repetirlo¡± y no ¡°ampliarlo¡±, salvo que expresamente el precepto constitucional as¨ª lo hubiera dispuesto, cosa que no ha hecho.

La finalidad del precepto, que no es otra que la de asegurar la necesaria intervenci¨®n peri¨®dica del Congreso autorizando la pr¨®rroga, con el objeto de que sobre la misma (y sobre las posibles pr¨®rrogas futuras) aquel ejerza su control. Es cierto que es el Congreso y no el Gobierno el que autoriza la pr¨®rroga, pero tambi¨¦n lo es que de la Constituci¨®n cabe derivar la garant¨ªa de que, necesariamente, no deban transcurrir m¨¢s de 15 d¨ªas sin que el Congreso intervenga. Garant¨ªa que no puede quedar a la libre disposici¨®n de la mayor¨ªa de la C¨¢mara, entre otras razones, porque entonces se hurtar¨ªa a la minor¨ªa su derecho al ejercicio del control parlamentario, y a la opini¨®n p¨²blica el conocimiento del debate que, sobre la pr¨®rroga, en la C¨¢mara habr¨¢ de realizarse. Adem¨¢s, y ello es a¨²n m¨¢s grave, porque se hurtar¨ªa al propio Congreso una competencia propia, de la que no puede libremente disponer, ya que la intervenci¨®n parlamentaria no tiene por objeto s¨®lo la daci¨®n de cuentas a la C¨¢mara (a efectos de informaci¨®n y debate), sino que esta sea peri¨®dicamente co-decisoria sobre la prolongaci¨®n del estado de alarma. La periodicidad, pues, de 15 d¨ªas que de la Constituci¨®n se desprende debe considerarse, por ello, una exigencia constitucional ineludible.

La LO 4/1981 no dice nada sobre el plazo de la pr¨®rroga del estado de alarma, pues ¨²nicamente expresa (art. 6.2) que el Congreso, al autorizar la pr¨®rroga ¡°podr¨¢ establecer¡± su ¡°alcance y condiciones¡±, sin referirse para nada a la duraci¨®n temporal.

Es razonable entender que el t¨¦rmino ¡°alcance¡± se refiere a la extensi¨®n territorial y el de ¡°condiciones¡± a la intensidad de las medidas, que son algo bien distinto a su ¡°duraci¨®n¡± o ¡°plazo¡±; prueba de ello es que ese mismo precepto que s¨ª se refiere a la ¡°duraci¨®n¡± como contenido necesario de la declaraci¨®n, no hable de ¡°duraci¨®n¡± cuando se refiere a la pr¨®rroga.

De todos modos, si se entendiera que existe en el art. 6.2 de dicha ley org¨¢nica una imprecisi¨®n sobre el plazo de la pr¨®rroga, tal imprecisi¨®n habr¨ªa que resolverla interpretando dicha ley conforme a la Constituci¨®n, y de esta se desprende, como ya se ha dicho, que el plazo de la pr¨®rroga no debiera exceder de 15 d¨ªas.

No valdr¨ªa como raz¨®n el hecho de que el estado de alarma declarado hace diez a?os para hacer frente a la huelga de controladores a¨¦reos fuese prorrogado (Real Decreto 1717/2010, de 17 de diciembre) por treinta d¨ªas, pues si, como cabr¨ªa sostener, ello se hizo contraviniendo la Constituci¨®n, la inconstitucionalidad pasada nunca podr¨ªa servir para sanar una inconstitucionalidad futura.

De manera lamentable, estamos asistiendo en los ¨²ltimos tiempos a un reiterado desv¨ªo de lo que la Constituci¨®n exige, en su letra y en su esp¨ªritu. Y no solo en relaci¨®n con las medidas para hacer frente a la pandemia, sino en general. No es ese el camino por el que debe transitar nuestra democracia, sencillamente porque sin el Estado de derecho aquella pierde todas sus garant¨ªas. No tiene por qu¨¦ haber contradicci¨®n entre Constituci¨®n y salud, porque esta puede perfectamente protegerse de modo constitucional: a trav¨¦s del derecho ordinario y, si fuera preciso, a trav¨¦s del derecho de excepci¨®n. Eso s¨ª, cumpliendo fielmente lo que, en ambos planos, la Constituci¨®n ha dispuesto.

Manuel Arag¨®n es catedr¨¢tico em¨¦rito de Derecho Constitucional y magistrado em¨¦rito del Tribunal Constitucional.