EE UU: el orden internacional a¨²n importa

Aunque Donald Trump haya despreciado a las instituciones internacionales, su presidencia ha sido para el mundo un recordatorio de la importancia de su eficacia y resiliencia. En la elecci¨®n de 2016, Trump hizo campa?a con el argumento de que las instituciones multilaterales de la posguerra permitieron a otros pa¨ªses obtener beneficios a costa de Estados Unidos. Aunque Trump no bas¨® su atractivo populista solamente en la pol¨ªtica exterior, supo vincularla con el resentimiento interno, atribuyendo los problemas econ¨®micos a ¡°malos¡± acuerdos comerciales con pa¨ªses como M¨¦xico y China y a la competencia laboral de los inmigrantes. Y present¨® el orden internacional liberal de posguerra como el malo de la pel¨ªcula.

Como demuestro en mi libro Do Morals Matter? Presidents and Foreign Policy from FDR to Trump, los presidentes estadounidenses nunca fueron liberales perfectos en lo institucional. El apoyo de Dwight Eisenhower a acciones encubiertas en Ir¨¢n y Guatemala, y el de John F. Kennedy en Cuba, son incompatibles con una lectura estricta de la Carta de las Naciones Unidas. Richard Nixon incumpli¨® las reglas de las instituciones econ¨®micas de Bretton Woods y en 1971 impuso aranceles a pa¨ªses aliados. Ronald Reagan ignor¨® un fallo de la Corte Internacional de Justicia que determin¨® la ilegalidad de la decisi¨®n de su Gobierno de colocar minas en puertos nicarag¨¹enses. Bill Clinton bombarde¨® Serbia sin una resoluci¨®n del Consejo de Seguridad.

Pero, hasta 2016, los presidentes estadounidenses apoyaron en general a las instituciones internacionales y procuraron su ampliaci¨®n, de lo que sirven de ejemplo: el Tratado de No Proliferaci¨®n con Lyndon Johnson; los acuerdos de control de armas con Nixon; el acuerdo de R¨ªo de Janeiro sobre el cambio clim¨¢tico con George Bush (padre); la Organizaci¨®n Mundial del Comercio y el R¨¦gimen de Control de Tecnolog¨ªa de Misiles con Clinton, y el Acuerdo de Par¨ªs sobre el clima con Barack Obama.

Solo con la llegada de Trump hubo en Estados Unidos un Gobierno que adopt¨® como pol¨ªtica una postura general cr¨ªtica con las instituciones multilaterales. En 2018, el secretario de Estado, Mike Pompeo, asegur¨® que desde el final de la Guerra Fr¨ªa hace tres d¨¦cadas, el orden internacional hab¨ªa perjudicado a Estados Unidos. ¡°El multilateralismo se ha convertido en un fin en s¨ª mismo. Se supone que cuantos m¨¢s tratados firmamos, m¨¢s seguros estamos; que cuantos m¨¢s bur¨®cratas hay, mejor se hacen las cosas¡±, dijo. El Gobierno de Trump adopt¨® en relaci¨®n con las instituciones un enfoque estrictamente transaccional y se retir¨® del acuerdo clim¨¢tico de Par¨ªs y de la Organizaci¨®n Mundial de la Salud.

Las instituciones no son m¨¢gicas, pero crean pautas de conducta valiosas. Las instituciones multilaterales son m¨¢s que organizaciones formales que a veces se anquilosan y necesitan que se las reforme o abandone. Lo m¨¢s importante es la totalidad del r¨¦gimen de reglas, normas, redes y expectativas que crean papeles sociales que a su vez implican obligaciones morales. Una familia, por ejemplo, no es una organizaci¨®n, sino una instituci¨®n social que asigna a los padres un papel que implica obligaciones morales con vistas al inter¨¦s de sus hijos a largo plazo.

Los realistas sostienen que la pol¨ªtica internacional es un juego an¨¢rquico, y,<TH>por tanto, de suma cero: lo que el otro gana es lo que yo pierdo, y viceversa. Pero en los ochenta, el polit¨®logo Robert Axelrod demostr¨® mediante el uso de juegos por ordenador que all¨ª donde hay un incentivo racional para hacer trampa cuando se juega una sola vez, la situaci¨®n puede cambiar cuando hay una expectativa de relaci¨®n continua. La reciprocidad y la devoluci¨®n de favores se convierten en la mejor estrategia a largo plazo. Al realzar la importancia de lo que Axelrod denomina ¡°la larga sombra del futuro¡±, los reg¨ªmenes e instituciones internacionales alientan la cooperaci¨®n, con consecuencias para la formulaci¨®n de pol¨ªticas que trascienden cualquier transacci¨®n aislada.

Es verdad que a veces las instituciones pueden perder valor y tornarse ileg¨ªtimas. El Gobierno de Trump afirm¨® que instituciones como la OMC hab¨ªan convertido a Estados Unidos en un ¡°Gulliver¡±, constre?ido por liliputienses que usaban los hilos de las instituciones multilaterales para que el gigante americano no pudiera usar el poder que tendr¨ªa en una negociaci¨®n bilateral. Con diversas renegociaciones de acuerdos comerciales que perjudicaron a la OMC y a las alianzas de Washington, el Gobierno de Trump mostr¨® que el pa¨ªs m¨¢s poderoso del mundo puede romper esos hilos y maximizar su poder de negociaci¨®n a corto plazo.

Pero Estados Unidos tambi¨¦n puede usar esas instituciones para obligar a otros pa¨ªses a sostener bienes p¨²blicos globales que redundan en el beneficio a largo plazo de esos y otros actores. El secretario de Estado de Reagan, George Shultz, compar¨® la pol¨ªtica exterior de su pa¨ªs con el trabajo de un jardinero paciente, pero la idea trumpiana de pol¨ªtica se bas¨® en un concepto muy diferente del modo en que debe ejercerse el poder. Para usar una met¨¢fora diferente, Trump se quej¨® de que hubiera polizones en el barco, pero el que lleva el tim¨®n es Estados Unidos.

En este siglo de interdependencia transnacional, el aislamiento no es opci¨®n, y oponer nacionalismo a globalizaci¨®n es una falsa antinomia. Los virus y los ¨¢tomos de carbono no respetan fronteras pol¨ªticas. Tenemos que aprender a combinar la identidad nacional con el inter¨¦s global. Como explica el historiador Yuval Harari: ¡°Nos guste o no, la humanidad hoy enfrenta tres problemas compartidos que se burlan de fronteras nacionales, y que solo pueden resolverse mediante la cooperaci¨®n global: la guerra nuclear, el cambio clim¨¢tico y la disrupci¨®n tecnol¨®gica¡±.

Estados Unidos necesita una red de acuerdos en varios niveles con otros pa¨ªses. Los socios extranjeros ayudan cuando quieren, y su voluntad de hacerlo depende no solo del poder duro militar y econ¨®mico de Washington, sino tambi¨¦n de su poder blando de atracci¨®n, basado en una cultura abierta e inclusiva, los valores democr¨¢ticos liberales y pol¨ªticas que gozan de una amplia legitimidad. Un jeffersoniano ¡°respeto decente a las opiniones de la humanidad¡± y el uso de instituciones que alienten la reciprocidad apelando a ¡°la larga sombra del futuro¡± ser¨¢n esenciales para el ¨¦xito de la pol¨ªtica exterior estadounidense. Como acertadamente dijo Henry Kissinger, el orden mundial depende de la capacidad de un Estado l¨ªder para combinar poder y legitimidad. Y para eso son indispensables las instituciones. Ahora, con menos preponderancia y frente a un mundo m¨¢s complejo, Estados Unidos debe cooperar con otros y usar el poder blando para atraer su cooperaci¨®n. Tiene que ejercer el poder con otros adem¨¢s del poder sobre otros. El ¨¦xito de la pol¨ªtica exterior de Joe Biden depender¨¢ de la rapidez con que podamos aprender otra vez estas lecciones institucionales.

Joseph S. Nye es profesor en Harvard y autor de Do Morals Matter? Presidents and Foreign Policy from FDR to Trump (?Importa la ¨¦tica? Los presidentes y la pol¨ªtica exterior de FDR a Trump).

? Project Syndicate, 2020.

Traducci¨®n de Esteban Flamini.