Hacia una distribuci¨®n global m¨¢s equitativa de la vacuna contra la covid-19

El mundo entero sufre los estragos de la covid-19. Todos los Estados desean una vacuna segura y efectiva lo m¨¢s pronto posible. Algunas, como la de Pfizer-BioNTech, ya han sido aprobadas para su uso en la Uni¨®n Europea, y otras m¨¢s est¨¢n en camino. Pero dadas las capacidades de producci¨®n farmac¨¦utica, la demanda superar¨¢ seguramente a la oferta a nivel global. El resultado es un creciente ¡°vacunacionalismo¡±, en el que los Estados procuran obtener la vacuna para sus poblaciones, sin tener en cuenta las necesidades de otros Estados.

El principal instrumento legal que da soporte a esta estrategia son contratos bilaterales con empresas farmac¨¦uticas a cargo de desarrollar y manufacturar las vacunas, los llamados compromisos anticipados de mercado (CAM). Conforme a la l¨®gica del mercado, tales empresas optan regularmente por proveer, en primer lugar, a los Estados m¨¢s pujantes, mientras que los que poseen menor capacidad financiera quedan rezagados.

Ciertamente hay buenas razones por las cuales un Estado atiende en primer lugar a su propia poblaci¨®n. Ello obedece a la naturaleza de los sistemas pol¨ªticos existentes, que est¨¢n principalmente anclados en el nivel nacional. Ser¨ªa demasiado arriesgado para un Gobierno dar la impresi¨®n de descuidar los intereses de la salud p¨²blica de su poblaci¨®n. No sorprende que la Comisi¨®n Europea haya utilizado este argumento, al referirse a sus obligaciones frente a la ciudadan¨ªa europea, para justificar los CAM bilaterales con empresas farmac¨¦uticas, particularmente Pfizer y BioNTech.

Pero las anteriores justificaciones no deben derivar en un ¡°vacunacionalismo¡± despiadado. Dado que la pandemia de covid-19 es global, dif¨ªcilmente podr¨ªa una isla inmunizada en medio de un mar de infecciones protegerse frente a las numerosas externalidades negativas provenientes de otros pa¨ªses, como lo ser¨ªan crisis econ¨®micas y pol¨ªticas perdurables. Adem¨¢s, el ¡°vacunacionalismo¡± socava la indispensable cooperaci¨®n multilateral. La cadena de suministro de productos farmac¨¦uticos es global. No se prev¨¦ que un pa¨ªs pueda, en el futuro pr¨®ximo, sustentar un proceso de manufactura farmac¨¦utica totalmente aut¨¢rquico. Peor aun, si el ¡°vacunacionalismo¡± conduce a reacciones similares por parte de otros Estados con la capacidad de da?ar severamente las cadenas de suministro. Tales consideraciones robustecen la idea de una solidaridad global.

Pareciera que tanto una distribuci¨®n global totalmente igualitaria como un ¡°vacunacionalismo¡± exacerbado estar¨ªan descartados. Y entonces, ?qu¨¦? Una primera aproximaci¨®n a las posibles soluciones se encuentra en los Objetivos de Desarrollo Sostenible adoptados en 2015 por los Estados miembros de las Naciones Unidas, especialmente el tercero de ellos: ¡°Garantizar una vida sana y promover el bienestar para todos en todas las edades¡±. As¨ª, la distribuci¨®n global de la vacuna deber¨ªa estar basada en la idea de una solidaridad global sostenible.

El derecho internacional p¨²blico proporciona los cimientos para esta v¨ªa, particularmente el Pacto Internacional de Derechos Econ¨®micos, Sociales y Culturales de 1966. Su Art¨ªculo 12.2 c) establece como obligaci¨®n de los Estados parte, ¡°la prevenci¨®n y el tratamiento de las enfermedades epid¨¦micas, end¨¦micas, profesionales y de otra ¨ªndole, y la lucha contra ellas¡±. Ello requiere, ante todo, que un Estado garantice el derecho a la salud de su propia poblaci¨®n. A partir de esta formulaci¨®n, podr¨ªa pensarse que ello justificar¨ªa adoptar el ¡°vacunacionalismo¡±. Pero ello ser¨ªa err¨®neo, pues los Estados parte del citado pacto se encuentran sujetos tambi¨¦n a obligaciones frente a la poblaci¨®n de otros pa¨ªses. Estas son, ante todo, obligaciones negativas de ¡°dejar hacer¡±: Los Estados no deben obstaculizar el goce del derecho a la salud en otros Estados. Esto es relevante para confrontar el acaparamiento de medicamentos: A trav¨¦s de sus CAM, Canad¨¢ y Estados Unidos podr¨ªan vacunar m¨¢s de cuatro veces a toda su poblaci¨®n contra la covid-19.

En la doctrina sobre el derecho a la salud, las obligaciones positivas frente a la poblaci¨®n de otros pa¨ªses est¨¢n formuladas de manera m¨¢s atenuada: Los Estados deben brindar ¡°apoyo econ¨®mico y t¨¦cnico¡± en la medida en que los recursos lo permitan, pero dicha obligaci¨®n no podr¨ªa servir de base para garantizar la dotaci¨®n de vacunas en otros pa¨ªses en el mismo nivel que a los propios. Aun as¨ª, es posible interpretar esta obligaci¨®n en el sentido de que los Estados deben activamente apoyarse entre s¨ª a fin de distribuir globalmente la vacuna contra la covid-19.

En medio de esta coyuntura ha surgido la iniciativa Covax (Covid Vaccination), que re¨²ne recursos financieros y mecanismos legales para que los Estados que participan en ella procuren la vacuna. La iniciativa ha sido dise?ada por una serie de instituciones internacionales y representa un ejemplo del potencial de la gobernanza global. En primer lugar, participan organizaciones intergubernamentales, espec¨ªficamente la Organizaci¨®n Mundial de la Salud (OMS), el Banco Mundial y UNICEF. Tambi¨¦n forman parte de la iniciativa 190 Estados, aunque Estados Unidos es el gran ausente. Y, adem¨¢s, actores no estatales est¨¢n al frente de la iniciativa, principalmente la alianza para las vacunas Gavi (Global Alliance for Vaccines and Immunisation), que funge tambi¨¦n como la representante legal de Covax. Por su parte, Gavi es una asociaci¨®n p¨²blico-privada conformada por instituciones internacionales, de nuevo la OMS, el Banco Mundial y UNICEF; y entes privados, sobre todo la Fundaci¨®n Bill y Melinda Gates. Legalmente, Gavi es una fundaci¨®n erigida conforme al Derecho suizo, que adem¨¢s posee el estatus de instituci¨®n internacional conforme a un acuerdo de sede con el Gobierno suizo. Covax tiene tambi¨¦n otros socios, como lo es la asociaci¨®n civil noruega llamada ¡°Coalition for Epidemic Preparedness Innovations¡± (CEPI).

El lado operativo de la iniciativa Covax est¨¢ basado en contratos de derecho privado regidos por el derecho ingl¨¦s, los cuales son suscritos por Gavi tanto con empresas farmac¨¦uticas como con Estados participantes. Dichas empresas, o bien otras instituciones, que desarrollan ¡°vacunas candidatas¡± pueden suscribir a su vez CAM con Gavi, de manera similar a los que existen entre la Uni¨®n Europea o Estados en lo individual. La l¨®gica detr¨¢s de los CAM de Covax, a diferencia de los que son bilaterales, es que las empresas farmac¨¦uticas aceptan brindar las vacunas de manera prioritaria a la iniciativa y a un precio est¨¢ndar para todos los Estados participantes. A cambio, CEPI puede apoyar financieramente con los gastos de investigaci¨®n y desarrollo de las vacunas candidatas y tambi¨¦n con los costos del proceso de autorizaci¨®n para su uso. Mientras tanto, el Banco Mundial y la Fundaci¨®n Bill y Melinda Gates apoyar¨¢n con el pago de las vacunas para los pa¨ªses que no est¨¢n en la capacidad de contribuir financieramente a Covax.

Hasta ahora, nueve vacunas candidatas est¨¢n en la cartera de Covax, varias de las cuales se encuentran en las etapas m¨¢s avanzadas de desarrollo. Un ejemplo es la cooperaci¨®n entre la empresa farmac¨¦utica AstraZeneca y la Universidad de Oxford, que han aceptado dotar de 370 millones de dosis de la vacuna a Covax, con la opci¨®n de expandir el suministro hasta 900 millones. En cambio, la vacuna contra la covid-19 de Pfizer y BioNTech no se encuentra listada como participante en la iniciativa. Ello deriv¨® en que, conforme a divulgaciones accidentales por una funcionaria del Gobierno belga, estas dos empresas hayan podido negociar precios distintos en contratos con diferentes partes, pues aparentemente las dosis que compr¨® el Gobierno de Estados Unidos fueron m¨¢s onerosas que las obtenidas por la Uni¨®n Europea. Esta variaci¨®n en los precios no ser¨ªa posible si las dosis fuesen procuradas a trav¨¦s de Covax.

A su vez, la distribuci¨®n de la vacuna a trav¨¦s de Covax se llevar¨¢ a cabo conforme a un ¡°marco para la asignaci¨®n justa¡± dise?ado por la OMS. Aqu¨ª, todos los Estados participantes tendr¨¢n un acceso simult¨¢neo a las vacunas distribuidas a trav¨¦s de Covax, y en cantidades proporcionales a su poblaci¨®n. As¨ª, se dar¨¢ prioridad a distribuir vacunas por el equivalente a 20% de la poblaci¨®n de un pa¨ªs, una meta que, conforme a las proyecciones de la iniciativa, se lograr¨ªa a fines de 2021. En lo que concierne a la distribuci¨®n a nivel nacional de la vacuna, conforme a Covax se deber¨¢ priorizar a los trabajadores del sistema de salud y a los grupos de riesgo.

En un inicio, se esperaba que la iniciativa Covax fungiera como el principal mecanismo global de procuraci¨®n y distribuci¨®n de las vacunas contra la covid-19. Pero, entretanto, una serie de Estados y tambi¨¦n la Uni¨®n Europea han decidido obtener sus dosis por separado. Ello est¨¢ permitido conforme a la iniciativa, en tanto los Estados participantes pueden optar por abstenerse de acceder a determinadas vacunas (un ¡°opt-out¡±), lo cual es el caso de la Uni¨®n Europea. Covax es de vital importancia para numerosos Estados que, hasta ahora, no han podido procurar un suministro suficiente de dosis de la vacuna a trav¨¦s de CAM bilaterales con empresas farmac¨¦uticas. De este modo, la solidaridad europea con el resto del mundo se ha limitado a brindar apoyo financiero a Covax, no as¨ª a compartir las dosis propias de la vacuna contra la covid-19.

Quedan a¨²n preguntas abiertas sobre distintos aspectos operativos de Covax. Aunque apenas hace unos d¨ªas se cumpli¨® con el objetivo de asegurar 2 mil millones de dosis a trav¨¦s de la iniciativa, no queda claro si las principales vacunas candidatas ser¨¢n autorizadas a tiempo para cumplir con la meta temporal de fines de 2021. Es aun menos claro si todos los Estados participantes distribuir¨¢n nacionalmente las dosis conforme a los criterios de priorizaci¨®n previamente dise?ados. A pesar de estas interrogantes, Covax es el mecanismo existente m¨¢s conducente para que los Gobiernos muestren con hechos, y no solo con palabras, su compromiso con la solidaridad global frente a una debacle global como la pandemia de covid-19.

Armin von Bogdandy y Pedro A. Villarreal son director e investigador senior, respectivamente, del Instituto Max Planck de Derecho P¨²blico Comparado y Derecho Internacional en Heidelberg, Alemania

Este art¨ªculo ha sido publicado en el Frankfurter Allgemeine Zeitung.