Un avance en la cohesi¨®n territorial de Espa?a

En los ¨²ltimos a?os, est¨¢ produci¨¦ndose un rico debate en Espa?a sobre la conveniencia de distribuir la presencia territorial del Estado central, excesivamente concentrado hoy en Madrid debido a su estatus de capital pol¨ªtica. Los t¨¦rminos que animan la discusi¨®n pueden resumirse en dos grandes bloques.

En primer lugar, carece ya de sentido el predominio de la antigua concepci¨®n monol¨ªtica de capitalidad. En el lento surgimiento y consolidaci¨®n del Estado moderno se demandaba que una ciudad en concreto fuera la sede de todas las instituciones, puesto que el Estado giraba en torno al monarca y aquellas deb¨ªan situarse donde residiese su persona. El control del pa¨ªs irradiaba desde la capital como encarnaci¨®n territorializada del rey. ¡°El Estado soy yo¡± podr¨ªamos redefinirlo, as¨ª como ¡°el Estado es Par¨ªs¡± o, m¨¢s tard¨ªamente y quiz¨¢ con menos ¨¦xito, ¡°el Estado es Madrid¡±. El mapa radial de nuestras carreteras no procede del siglo XX, ni mucho menos del XXI, sino de Felipe V y sus primeros sucesores. Hoy, con una Administraci¨®n p¨²blica y unas instituciones altamente digitalizadas y sin la concentraci¨®n personal de poder pol¨ªtico que caracterizara a la monarqu¨ªa absoluta, la capitalidad (tambi¨¦n absoluta) de una ¨²nica ciudad que acoja todas y cada una de las instituciones estatales, simplemente, no se sostiene. Podemos convenir, eso s¨ª, que muchos de los principales ¨®rganos constitucionales del Estado se sit¨²en en la misma ciudad, pero no que todas las entidades de la Administraci¨®n General lo hagan. Que el Congreso o la presidencia del Gobierno, por funcionalidad y referencia simb¨®lica, sigan estando en un ¨²nico lugar es hasta cierto punto comprensible, pero ?por qu¨¦ han de estar tambi¨¦n all¨ª el Instituto Cervantes o la Agencia Estatal de Seguridad A¨¦rea?

En segundo lugar, aunque la Espa?a auton¨®mica ha supuesto un profundo avance en la calidad de los servicios p¨²blicos y en la cercan¨ªa de la Administraci¨®n a la ciudadan¨ªa y al propio territorio no ha cosechado el mismo ¨¦xito en la mejora de la cohesi¨®n entre regiones. La despoblaci¨®n de amplias zonas del pa¨ªs es la otra cara de la moneda de la hiperconcentraci¨®n demogr¨¢fica en determinadas ciudades, convirtiendo a Espa?a en uno de los pa¨ªses occidentales que presentan un mayor desequilibrio territorial en la distribuci¨®n de su poblaci¨®n. El Estado y su modelo radial tienen una parte muy relevante de responsabilidad en este fen¨®meno y ya es hora, por tanto, de redirigir sus esfuerzos a combatirlo. No solo por un mayor acercamiento socioecon¨®mico entre las comunidades aut¨®nomas, especialmente respecto a las m¨¢s desfavorecidas, sino tambi¨¦n por un incremento de la integraci¨®n democr¨¢tica, simb¨®lica y referencial de sus ciudadan¨ªas, que hoy ven con recelo el excesivo protagonismo (a veces hasta estent¨®reo) de la capital en la vida medi¨¢tica, institucional y econ¨®mica del pa¨ªs.

Por todo ello debe recibirse muy positivamente el real decreto que el pasado marzo se aprobaba bajo el impulso del Ministerio de Pol¨ªtica Territorial y de su titular, Isabel Rodr¨ªguez, y que viene a crear por primera vez en Espa?a un marco jur¨ªdico para la distribuci¨®n territorial de las nuevas entidades que se creen en el sector p¨²blico estatal. Antes de nada, hay que aclarar que la regulaci¨®n es perfectamente constitucional, puesto que el art¨ªculo 5 de nuestra Ley Fundamental, al determinar que ¡°la capital del Estado es la villa de Madrid¡±, no especifica el alcance de esta previsi¨®n ni la misma contempla desarrollo normativo alguno, por lo que tampoco impide que puedan repartirse por el territorio nacional nuevas instituciones y entidades p¨²blicas de la Administraci¨®n General del Estado (AGE).

El real decreto crea un procedimiento espec¨ªfico que intenta dotar de objetividad a las decisiones sobre las nuevas sedes. Por vez primera, se obliga al Consejo de Ministros, que es el que tiene la ¨²ltima palabra, a fundamentar su decisi¨®n y a motivarla bajo los objetivos de ¡°vertebraci¨®n, equilibrio territorial y adecuaci¨®n al sector de actividad¡±. Este ¨²ltimo es un criterio que aten¨²a los dos primeros en virtud del principio de eficiencia, el cual no puede sacrificarse por completo ¨²nicamente como consecuencia de las metas de reto demogr¨¢fico o de cohesi¨®n entre territorios. Para que el proceso de selecci¨®n de sedes no sea unilateral y exclusivamente vertical, se habilita a las entidades locales (municipios, mancomunidades, diputaciones¡­) y a las comunidades aut¨®nomas para presentar candidaturas cada vez que el Gobierno apruebe la creaci¨®n de una nueva entidad p¨²blica estatal. La amplitud de sujetos habilitados es una buena noticia, puesto que permite a los municipios de peque?o o mediano tama?o, los m¨¢s afectados por la despoblaci¨®n, presentar proyectos con ayuda de las estructuras intermunicipales o de las provinciales y auton¨®micas. No operan adem¨¢s en el vac¨ªo, ya que han de adecuarse a los criterios que previamente apruebe y publique una ¡°comisi¨®n consultiva para la determinaci¨®n de las sedes¡±, la misma que realizar¨¢ un dictamen no vinculante sobre las candidaturas propuestas para ayudar y asistir al Consejo de Ministros en su decisi¨®n final. La clave aqu¨ª ser¨¢ que la comisi¨®n no prime en exceso el criterio de la adecuaci¨®n funcional del municipio o territorio a la actividad de la entidad, pues si bien es necesario tenerlo presente, puede terminar impidiendo que las regiones m¨¢s desfavorecidas, aquellas que m¨¢s necesitan esta distribuci¨®n de entidades, no puedan finalmente acogerlas. Un justo equilibrio deber¨¢ buscarse teniendo en cuenta las ventajas que hoy nos ofrecen la digitalizaci¨®n y el avance cualitativo en la conectividad.

El procedimiento est¨¢ pensado, como decimos, para las entidades de nueva creaci¨®n, pero tambi¨¦n permite el traslado de sedes de aquellas ¡°unidades organizativas o subsedes vinculadas o dependientes de entidades del sector p¨²blico institucional estatal¡±, lo que ampl¨ªa el horizonte de posibilidades en la distribuci¨®n territorial de la AGE. Incluso, excepcionalmente, se permitir¨ªa la modificaci¨®n de sedes de instituciones ya existentes ¡°por razones fundadas en la mejora del funcionamiento de los servicios p¨²blicos¡±, opci¨®n esta m¨¢s limitada y menos ambiciosa dados los costes econ¨®micos, materiales y humanos que conllevar¨ªa.

Con todo, el procedimiento creado es lo suficientemente estable, claro y ambicioso como para suponer un cambio de paradigma en la presencia del Estado central y de sus administraciones en el territorio nacional. Un reparto equilibrado de las nuevas entidades, que beneficie sobre todo a las regiones que m¨¢s acusan tanto la despoblaci¨®n como la falta de dinamismo econ¨®mico, servir¨¢ no solo para mejorar la tan necesaria cohesi¨®n territorial de Espa?a, sino tambi¨¦n para incrementar la adscripci¨®n de toda su ciudadan¨ªa al proyecto com¨²n y compartido que debiera ser nuestro pa¨ªs.