El pacto fiscal que Espa?a y Catalu?a necesitan

No va a ser f¨¢cil defender un pacto fiscal basado en el concierto econ¨®mico. La debilidad fundamental es su incoherencia con los principios del federalismo fiscal. Reclamar para Catalu?a la titularidad y recaudaci¨®n de la totalidad de los impuestos devengados en su territorio es ineficiente desde el punto de vista de la gesti¨®n porque no sit¨²a estas competencias en la jurisdicci¨®n adecuada. En general, las jurisdicciones centrales est¨¢n en mejores condiciones que las subcentrales para recaudar impuestos de bases imponibles territorialmente movibles o cuya carga puede ser f¨¢cilmente trasladada de una jurisdicci¨®n a otra. Impuestos de gran recaudaci¨®n como el de sociedades e IVA pertenecen a esta categor¨ªa y generalmente se asignan a los Gobiernos centrales, mientras que impuestos de base menos movible, como los que gravan la propiedad y las transacciones inmobiliarias, se asignan a los Gobiernos subcentrales. Los que gravan la renta acostumbran a compartirse entre los dos niveles de Gobierno. La distribuci¨®n de impuestos no es caprichosa; obedece a una l¨®gica que tiene sentido, como lo corrobora la gran similitud observada en esta materia entre pa¨ªses federales.

La propuesta tampoco cumple el principio de responsabilidad tributaria. Los Gobiernos que deciden el gasto deber¨ªan ser tambi¨¦n los que tienen la responsabilidad de obtener del sector privado los recursos necesarios para financiarlo. Esta es la mejor forma de enfrentar al pol¨ªtico con el coste de sus decisiones y a su elector con el valor de los servicios que recibe. Con el pacto fiscal propuesto, la Generalitat se ver¨ªa obligada a asumir la titularidad y recaudaci¨®n de impuestos que van m¨¢s all¨¢ de sus necesidades, mientras que el Gobierno central se ver¨ªa liberado de esta responsabilidad.

En tercer lugar, este pacto fiscal debilita de forma significativa la autonom¨ªa financiera de la jurisdicci¨®n central. Es verdad que, sea cual sea la distribuci¨®n territorial de la recaudaci¨®n, un sistema adecuado de transferencias deber¨ªa permitir que cada jurisdicci¨®n dispusiera de los recursos necesarios para hacer frente a sus competencias de gasto. El problema es que la necesidad efectiva de recursos no es independiente de las competencias asumidas. Las hay estructurales y predecibles para las que esta condici¨®n es f¨¢cil de cumplir. Otras, en cambio, son coyunturales y variables, y su financiaci¨®n pautada es mucho m¨¢s dif¨ªcil. La estabilizaci¨®n macroecon¨®mica es por antonomasia la competencia m¨¢s representativa de este segundo grupo. Y esta competencia es, y debe ser, de la jurisdicci¨®n central. Es impensable que un pa¨ªs federal no asigne al Gobierno central las bases imponibles m¨¢s potentes y de mayor elasticidad, con el fin de que pueda desarrollar de forma oportuna la pol¨ªtica fiscal adecuada seg¨²n la coyuntura macroecon¨®mica del momento. Hacerlo de otra manera ser¨ªa una decisi¨®n perjudicial para todos.

Si el sistema de concierto es una anomal¨ªa en el panorama del federalismo fiscal ,?por qu¨¦ lo tienen el Pa¨ªs Vasco y Navarra, sin que ello suponga un descalabro para Espa?a? La raz¨®n es la relativamente peque?a dimensi¨®n de las dos comunidades forales. Entre las dos, utilizando datos de 2010, representan un 8% del PIB espa?ol. Catalu?a representa el 18,6%. Restar al Gobierno espa?ol un 8% de la autonom¨ªa fiscal que deber¨ªa tener es un mal soportable. Restarle cerca del 27% ser¨ªa muy preocupante. Si el sistema de concierto se generalizara, restarle el 100% ser¨ªa una irresponsabilidad.

Adem¨¢s de ineficiente, no est¨¢ claro que el pacto fiscal propuesto vaya a favor de los intereses de los catalanes. Como catal¨¢n quiero que mi jurisdicci¨®n auton¨®mica funcione bien; pero tambi¨¦n quiero que mi jurisdicci¨®n central funcione correctamente. Mi bienestar no depende de una sola jurisdicci¨®n; depende de todas las jurisdicciones a las que pertenezco. Es incongruente pedir competencias fiscales para la Uni¨®n Europea, como soluci¨®n a los graves problemas que est¨¢ teniendo en la gesti¨®n de la crisis, y a la vez querer retirarlas del Gobierno espa?ol, reclamando para s¨ª todas las bases fiscales devengadas en Catalu?a.

Por otra parte, la presumida mejora de financiaci¨®n que este pacto generar¨ªa para el Gobierno catal¨¢n es cuestionable. Ostentar la titularidad y gesti¨®n de todos los impuestos devengados en Catalu?a no es lo mismo que tener m¨¢s recursos para financiar servicios p¨²blicos. Los recursos de los que finalmente dispondr¨ªa la Generalitat depender¨ªan del dise?o de la transferencia al Gobierno central (es decir, del cupo), y aqu¨ª las posibilidades est¨¢n legalmente acotadas: el art¨ªculo 138.2 de la Constituci¨®n Espa?ola (CE), en el que se establece que las diferencias entre los estatutos de las comunidades no pueden implicar privilegios econ¨®micos, impide que este pacto diera a Catalu?a m¨¢s recursos que los generados por el sistema de r¨¦gimen com¨²n.

La esperanza de mayores recursos se asienta en la mayor financiaci¨®n que hoy tienen las comunidades forales. Pero esta ventaja no depende del sistema de concierto per se, sino del particular dise?o de la transferencia que, en mi opini¨®n, es incorrecto. En su Disposici¨®n Adicional Primera, la CE ampara el sistema de concierto (es decir, su singular asignaci¨®n de tributos), pero esta protecci¨®n no puede ser contradictoria con la prohibici¨®n de privilegios econ¨®micos que prev¨¦ el art¨ªculo 138.2 m¨¢s arriba citado. Hasta ahora, en un contexto de recursos abundantes, la diferencia de financiaci¨®n entre las comunidades forales y las de r¨¦gimen com¨²n no ha despertado demasiado inter¨¦s. A medida que la crisis vaya mermando la capacidad de las comunidades de r¨¦gimen com¨²n de proveer servicios p¨²blicos esenciales, la existencia de esta desigualdad podr¨ªa ser contestada.

Una parte importante de los recursos tributarios originados en Catalu?a est¨¢ gestionada y es de la titularidad del Gobierno central. La capacidad de reacci¨®n ante la crisis que esta potencia fiscal da a nuestro Gobierno central es un activo fundamental para defender el rating no solamente de la deuda soberana espa?ola, sino tambi¨¦n de la deuda p¨²blica de las comunidades aut¨®nomas, entre ellas el Pa¨ªs Vasco y Navarra. As¨ª es como deber¨ªa ser. Ahora bien, en justa correspondencia, la contribuci¨®n al mantenimiento de la credibilidad fiscal del Gobierno espa?ol deber¨ªa ser territorialmente equitativa.

Si Catalu?a quiere plantear un pacto fiscal debe abandonar el concierto como referencia. El pacto fiscal que Espa?a y Catalu?a necesitan deber¨ªa girar alrededor de los siguientes tres ejes:

El primero es la reforma del proceso descentralizador. Espa?a ha accedido a la descentralizaci¨®n desde un Estado unitario y esto ha implicado que la ¨²ltima palabra sobre el proceso la haya tenido el Gobierno central. El ¨¢rbitro del proceso deber¨ªa ser independiente del Gobierno central y de los Gobiernos auton¨®micos. La reforma del Senado y la creaci¨®n de un organismo parlamentario que sustituya al actual Consejo de Pol¨ªtica Fiscal y Financiera ser¨ªan pasos importantes en esta direcci¨®n.

El segundo es la reforma del sistema de financiaci¨®n. El modelo aprobado en 2009 ha dado m¨¢s recursos a todas las comunidades aut¨®nomas, entre ellas Catalu?a, pero es complejo y oscuro. Adopta la ret¨®rica del Estatuto catal¨¢n, pero no la sustancia. El modelo de financiaci¨®n debe velar por la equidad como hasta ahora se ha hecho, pero tambi¨¦n por la eficiencia. Debe incorporar fuertes incentivos marginales al esfuerzo fiscal de las comunidades.

El tercero es el encaje de los reg¨ªmenes foral y com¨²n. La falta de equidad del sistema de financiaci¨®n regional espa?ol debe ser eliminada. Y para ello es el sistema foral el que debe converger hacia el com¨²n. A menos que voluntariamente ofrecido por las comunidades forales, un cambio en la asignaci¨®n de tributos es dif¨ªcil porque requerir¨ªa una reforma constitucional. Cambiar el dise?o del cupo, sin embargo, no requiere cambiar la CE y es factible si el problema se explica bien a las comunidades forales.

De los tres, este es el eje m¨¢s dif¨ªcil de este pacto fiscal alternativo. Pero quiz¨¢s ahora sea el momento adecuado para abordar la cuesti¨®n. La grave crisis econ¨®mica que estamos padeciendo nos est¨¢ haciendo replantear de manera fundamental muchas de nuestras pr¨¢cticas anteriores en los campos financiero, laboral e industrial, y en materia de provisi¨®n y financiaci¨®n de servicios p¨²blicos esenciales ?Qui¨¦n dice que nuestra peculiar arquitectura institucional territorial no deba tambi¨¦n ser reexaminada a fondo?

Antoni Zabalza es exsecretario de Estado de Hacienda.