Formas federativas

El vasco don Jos¨¦ Miguel Azaola hablaba de formas federativas para referirse a supuestos de descentralizaci¨®n que m¨¢s o menos se adecuaban al siguiente canon. En primer lugar, se trata de Estados compuestos, integrados por dos niveles institucionales completos, con Parlamento, Gobierno y organizaci¨®n judicial propios, con su respectivo ¨¢mbito territorial, sea el de toda la federaci¨®n o el territorial. En segundo lugar, se trata de un sistema en el que el reparto de competencias o poderes est¨¢ asegurado en el m¨¢ximo nivel normativo, esto es, el constitucional, resultando inmodificable para el todo o las partes de manera unilateral. En tercer lugar, en este sistema las disputas competenciales se resuelven por una instancia independiente e imparcial, supra partes, esto es, por un tribunal que act¨²a exclusivamente con criterios t¨¦cnicos, aplicando el derecho. Pero el federalismo, se?alar¨ªa Gumersindo Trujillo, no es s¨®lo una carcasa organizativa, pues no puede vivir sin una cultura o clima espec¨ªficos. Los sistemas federales buscan equilibrar en las sociedades plurales, la uni¨®n y las diferencias. No hay federalismo sin lealtad federal, sin la devotio a la casa com¨²n y compartida; tampoco sin patriotismo territorial. La cultura pol¨ªtica en el marco federal vive del pacto y la negociaci¨®n que requiere de actitudes pol¨ªticas pragm¨¢ticas y flexibles. Lo contrario de la posici¨®n de los nacionalismos grandes o peque?os propensos a la intransigencia y al dogmatismo.

?En qu¨¦ se parece nuestro Estado auton¨®mico al federal? Podr¨ªamos decir que la forma pol¨ªtica auton¨®mica se encuentra muy pr¨®xima, desde el punto de vista institucional al modelo federal. Al final, dec¨ªa Jordi Sol¨¦, seremos de verdad un sistema federal. Pero el sistema federal tiene todav¨ªa algunas ventajas sobre el auton¨®mico, aunque compartamos la pertenencia al g¨¦nero federativo de Azaola. En un r¨¦gimen federal, las comunidades aut¨®nomas ser¨ªan verdaderos Estados, lo que puede satisfacer la aspiraci¨®n nacionalista, encontrando as¨ª la correspondencia m¨¢s alta a la propia identidad pol¨ªtica. Ya no hay Estados soberanos, y los Estados miembros a¨²n lo ser¨ªan menos, pero la denominaci¨®n estatal de la forma pol¨ªtica propia podr¨ªa invitar a una mayor completitud institucional, de modo que los Estados miembros dispusiesen de su organizaci¨®n judicial, lo que como se sabe no es el caso en el sistema auton¨®mico.

En segundo lugar, los estatutos devendr¨ªan las constituciones de los Estados miembros, aprobadas por los poderes constituyentes territoriales, sin intervenci¨®n de la Federaci¨®n, aunque cupiesen ser sometidos a un control de constitucionalidad. No ser¨ªan leyes de la Federaci¨®n, al modo en que actualmente lo son del ordenamiento jur¨ªdico com¨²n los estatutos aprobados como leyes org¨¢nicas. Las constituciones ser¨ªan expresi¨®n, entonces, de un poder constituyente propio, aunque limitado.

En tercer lugar, lo que se refuerza necesariamente en el sistema federal, son los instrumentos de articulaci¨®n, que desde la Constituci¨®n com¨²n se ven reconocidos como instituciones de juntura, eficaces amarres en la estructura pol¨ªtica de la federaci¨®n. En el Estado federal transformado existir¨ªa un verdadero Senado, en vez de nuestra sedicente c¨¢mara de representaci¨®n territorial, que permitiese una verdadera contribuci¨®n de los elementos integrantes a la formaci¨®n y funcionamiento del Parlamento com¨²n. A esta articulaci¨®n, en el plano ejecutivo habr¨ªa de corresponder una red eficaz para la colaboraci¨®n de las Administraciones, mediante agencias, conferencias sectoriales, etc.

La transformaci¨®n federal de nuestro Estado depender¨ªa sobre todo de la aceptaci¨®n de la cultura correspondiente, que reniega del exclusivismo de la lealtad pol¨ªtica, y por el contrario cree en la compatibilidad de los v¨ªnculos pol¨ªticos y asume un ethos basado en la disponibilidad al di¨¢logo de los sujetos pol¨ªticos, admitiendo una soluci¨®n jur¨ªdica de los problemas, a trav¨¦s de los mecanismos ad hoc del sistema constitucional.

En lo que no se parecen nada ni el Estado auton¨®mico ni el Estado federal es a la confederaci¨®n. Muchos cuando hablan de federalismo quieren decir confederaci¨®n. Evidentemente, no es lo mismo. La federaci¨®n, entonces, es una forma pol¨ªtica que piensa en la unidad y que est¨¢ llamada a durar, a permanecer. Por eso algunos autores han resaltado acertadamente que los Estados con menor riesgo de desintegraci¨®n son los federales. La confederaci¨®n, en cambio, es una forma de uni¨®n muy d¨¦bil, en realidad no se trata de un Estado compuesto sino de un compuesto de Estados, sin capacidad para imponer directamente sus mandatos de autoridad y sometida a la espada de Damocles de la revisi¨®n autodeterminista. Un sistema, en suma, abocado a la ineficacia funcional y, en un plazo de tiempo breve, a la desaparici¨®n.

Juan Jos¨¦ Soloz¨¢bal es catedr¨¢tico de la Universidad Aut¨®noma de Madrid.