Las autonom¨ªas no podr¨¢n firmar acuerdos internacionales vinculantes
La nueva ley de Acci¨®n Exterior fija los l¨ªmites de la diplomacia auton¨®mica
Despu¨¦s de m¨¢s de tres meses de consultas ¡ªdurante los cuales se han recibido alegaciones de decenas de instituciones y organismos, incluidas las comunidades aut¨®nomas¡ª el anteproyecto de Ley de Acci¨®n Exterior y del Servicio Exterior del Estado (LAESEE) recibi¨® ayer luz verde de la Comisi¨®n de Subsecretarios y aterrizar¨¢ ma?ana, salvo sorpresas, en la mesa del Consejo de Ministros.
El texto supone el primer intento de poner orden y dotar de coherencia a la actividad que desarrollan en el extranjero una multitud de entidades oficiales, desde los distintos ministerios a los Ayuntamientos, pasando por el Poder Judicial o las Cortes, para subordinarla a la pol¨ªtica exterior que fije el Gobierno.
El punto m¨¢s delicado del proyecto ¡ªen plena ofensiva de la Generalitat catalana por obtener respaldo internacional a su proyecto soberanista¡ª es la fijaci¨®n de los l¨ªmites de la diplomacia auton¨®mica. Si el borrador inicial ya dejaba claro que las actuaciones de las autonom¨ªas no podr¨¢n ¡°comportar, en ning¨²n caso, la asunci¨®n de la representaci¨®n del Estado en el exterior, la celebraci¨®n de tratados internacionales [...], la generaci¨®n de obligaciones o responsabilidades internacionalmente exigibles al Estado¡±, ni tampoco ¡°interferir con la pol¨ªtica exterior que dirige el Gobierno¡±, el texto definitivo, al que ha tenido acceso EL PA?S, cierra cualquier resquicio de duda.
Los altos cargos y parlamentarios auton¨®micos deber¨¢n avisar de sus viajes
As¨ª, la ley aclara que comunidades aut¨®nomas y entes locales ¡°podr¨¢n celebrar acuerdos administrativos en ejecuci¨®n y concreci¨®n de un tratado internacional cuando as¨ª lo prevea el propio tratado, les atribuya potestad para ello y verse sobre materias de su competencia¡±. Adem¨¢s, ¡°podr¨¢n celebrar acuerdos no normativos con los ¨®rganos an¨¢logos de otros sujetos de derecho internacional, no vinculantes jur¨ªdicamente para quienes los suscribe, sobre materias de su competencia¡±.
En otras palabras: las comunidades aut¨®nomas no podr¨¢n firmar acuerdos internacionales que obliguen al Estado y ni siquiera a ellas mismas, salvo que se trate de la mera ejecuci¨®n de tratados firmados por el Gobierno; y en casos tasados. Lo que s¨ª pueden es firmar los llamados MOU o acuerdos de intenciones, que no vinculan jur¨ªdicamente.
Para comprobar que los acuerdos negociados por las autonom¨ªas (casi 300 en la ¨²ltima d¨¦cada) no desbordan estos l¨ªmites, Exteriores informar¨¢ ¡°con car¨¢cter previo¡± los acuerdos internacionales de todo tipo que vayan a firmar las comunidades.
Las comunidades aut¨®nomas tambi¨¦n deber¨¢n comunicar a Exteriores ¡°los viajes, visitas, intercambios y actuaciones con proyecci¨®n exterior¡±, para que dicho departamento ¡°pueda informar y, en su caso, emitir recomendaciones sobre la adecuaci¨®n de la propuesta de actuaci¨®n a las directrices, fines y objetivos de la pol¨ªtica exterior¡±.
El Gobierno tendr¨¢ que dar argumentos si desaconseja una
El texto definitivo incluye, sin embargo, dos novedades: establece, por indicaci¨®n del Consejo de Estado, que estas recomendaciones sean ¡°motivadas¡±. Exteriores deber¨¢, por tanto, explicar por qu¨¦, en su caso, desaconseja un viaje. Y concreta, adem¨¢s, qui¨¦nes son los representantes auton¨®micos que est¨¢n obligados a informar de su actividad en el extranjero: presidentes, consejeros, altos cargos y miembros de las asambleas legislativas.
Se mantiene la regulaci¨®n de las oficinas en el extranjero, las llamadas embajadas auton¨®micas: las comunidades aut¨®nomas deber¨¢n informar al Gobierno ¡°con car¨¢cter previo a su apertura¡±, para que los departamentos de Exteriores, Hacienda ¡ªy, en su caso, Econom¨ªa¡ª emitan informe, pero no existir¨¢ posibilidad de veto. Exteriores invitar¨¢ a las autonom¨ªas a instalar sus oficinas dentro de sus propias sedes diplom¨¢ticas, cuando as¨ª lo permita la disponibilidad de espacio y sin que ello suponga su integraci¨®n en el servicio exterior del Estado.
Aunque el Consejo de Estado ha sido muy cr¨ªtico con el anteproyecto de ley, el Gobierno considera que le ha dado la raz¨®n en uno de los puntos centrales al rechazar, en contra de lo que alegaban varias comunidades, que suponga una injerencia en el reparto de competencias previsto en la Constituci¨®n.
Bas¨¢ndose en la jurisprudencia del Constitucional, el Consejo de Estado recuerda que las autonom¨ªas no son sujetos de derecho internacional y que el Estado puede ¡°establecer medidas que regulen y coordinen¡± sus actividades en el exterior. Pero tambi¨¦n agrega que no todas las actividades en el extranjero son relaciones internacionales, cuya competencia corresponde en exclusiva al Gobierno. Por eso, el texto definitivo se?ala que las autonom¨ªas deber¨¢n sujetarse a los instrumentos de planificaci¨®n de la Acci¨®n Exterior del Gobierno (la Estrategia de Acci¨®n Exterior y el Plan de Acci¨®n Exterior) solo cuando fijen directrices de pol¨ªtica exterior o pol¨ªtica internacional.
No son las autonom¨ªas las ¨²nicas que ven limitada su actividad en el extranjero. A petici¨®n del Gobierno vasco, las entidades locales deber¨¢n seguir las directrices de acci¨®n exterior que fije su comunidad aut¨®noma.
Exteriores rechaza reabrir su pugna con Comercio
Aunque varios ministros lo intentaron, nadie hab¨ªa conseguido hasta ahora sacar adelante una ley que regulase la acci¨®n exterior del Estado en 35 a?os de democracia. Ahora bien, ?hac¨ªa falta?
El Consejo de Estado parece opinar que no. En el dictamen aprobado por unanimidad de su Comisi¨®n Permanente el pasado 30 de mayo emite un ¡°juicio favorable respecto de la oportunidad de la iniciativa¡±, pero a continuaci¨®n advierte de que ¡°una parte significativa del proyecto corresponde a materias cuya regulaci¨®n¡± por una ley ordinaria ¡°puede reputarse de innecesaria o, incluso, poco apropiada¡±, pues se trata de materias consagradas en la Constituci¨®n o en leyes org¨¢nicas, por lo que propone prescindir de los art¨ªculos 4 y 6 al 10. Y tacha adem¨¢s de ¡°innecesarios y, hasta cierto punto, perturbadores¡± los art¨ªculos que regulan los fines y objetivos de cada uno de los ¨¢mbitos de la acci¨®n exterior; es decir, del 15 al 32. De un plumazo, propone por tanto eliminar 24 de los 59 art¨ªculos de la ley. Y no son los ¨²nicos.
Exteriores sostiene, sin embargo, que es necesaria una ley, pues de ella debe colgar el futuro reglamento de la carrera diplom¨¢tica, que modernice definitivamente el servicio exterior; y tambi¨¦n sirvir¨¢ de paraguas para los dos ¨®rganos colegiados que deben marcar las directrices de la pol¨ªtica exterior: el Consejo de Pol¨ªtica Exterior y el Consejo Ejecutivo de Pol¨ªtica Exterior. A ellos corresponder¨¢ ¡ªbajo la autoridad del presidente del Gobierno¡ª dirimir los roces entre los ministerios con presencia en el extranjero.
Exteriores ha incorporado una quincena de sugerencias del Consejo de Estado, pero ha rechazado reabrir aquellos temas que fueron objeto de una ardua negociaci¨®n en el seno del Gobierno. Por ejemplo, la f¨®rmula seg¨²n la cual todo el personal de la embajada ¡ªagregados, t¨¦cnicos comerciales o diplom¨¢ticos¡ª dependen jer¨¢rquicamente del embajador, pero ¨®rganica y funcionalmente lo hacen de su respectivo departamento. ¡°La distinci¨®n entre dependencia jer¨¢rquica por un lado y funcional por otro no resulta coherente [...] pues son casi indisolubles¡±, subraya el Consejo de Estado. ¡°Es posible¡±, admiten fuentes diplom¨¢ticas, ¡°pero si se reabre ese mel¨®n no habr¨¢ ley. Al menos por otros 35 a?os¡±.
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