?Naci¨®n federal o federaci¨®n de naciones?
El debate territorial y el cierre del Estado auton¨®mico, asignaturas pendientes de la democracia
La an¨¦cdota retrata una ¨¦poca y su debate. En 1981, el viejo profesor, Enrique Tierno Galv¨¢n, entonces diputado socialista, despertaba de una de sus habituales cabezaditas durante la sesi¨®n plenaria.
¡ª?Qu¨¦ debatimos?¡ª pregunt¨® a su vecino de esca?o, F¨¦lix Pons.
¡ªEl proyecto de ley del Estatuto de Autonom¨ªa de La Rioja¡ª le explic¨®.
¡ªEstar¨¢ usted bromeando, joven¡ª.
Hoy La Rioja, como la mayor¨ªa de las comunidades aut¨®nomas, vive con normalidad y orgullo un autogobierno que ha servido, seg¨²n consenso de la mayor¨ªa de pol¨ªticos y expertos, para impulsar un desarrollo econ¨®mico y social en toda Espa?a, y ayudar a equilibrar las desigualdades entre territorios heredadas de d¨¦cadas de centralismo.
El socialista Jos¨¦ Bono, presidente durante m¨¢s de 20 a?os de una comunidad donde el sentimiento autonomista era pr¨¢cticamente inexistente, se proclama ahora convencido de las bondades del sistema: ¡°Es el mejor invento que ha tenido Castilla-La Mancha en su historia reciente¡±, asegura. Sus razones, sin embargo, son de ¨ªndole pr¨¢ctica, no responden a una redescubierta raz¨®n de ser hist¨®rica castellano-manchega. ¡°No busco sus or¨ªgenes en la mitra toledana¡±, ironiza, en referencia al poder del se?or¨ªo impulsado por el arzobispo Cisneros en el siglo XV.
Los constituyentes de 1978 quisieron dar respuesta a las demandas frustradas de un mayor autogobierno en territorios hist¨®ricos como Catalu?a, el Pa¨ªs Vasco, y en menor medida Navarra y Galicia. Dise?aron un sistema abierto que diferenciaba ¡°regiones y nacionalidades¡±¡ªel eufemismo m¨¢s cercano al t¨¦rmino tab¨²: naci¨®n¡ª , con la intenci¨®n en primer t¨¦rmino de que fueran estas comunidades las que recuperaran el r¨¦gimen estatutario desarrollado durante la Segunda Rep¨²blica y que frustr¨® de ra¨ªz la Guerra Civil y los siguientes cuarenta a?os de franquismo.
Lo que esconden las palabras
La batalla territorial es tambi¨¦n una batalla de las palabras. Si los constituyentes no se atrevieron a ir m¨¢s all¨¢ y hablaron de "nacionalidades" es porque los t¨¦rminos est¨¢n cargados de historia y ocultan, para los m¨¢s cr¨ªticos, intenciones jur¨ªdicas de mayor calado.
El Estatuto de Autonom¨ªa de Andaluc¨ªa habla de "realidad nacional" y de "Patria Andaluza", y nadie recela. El fallido estatuto de Catalu?a de 2006 us¨® el t¨¦rmino "naci¨®n" en su pre¨¢mbulo y el Tribunal Constitucional quiso de modo expreso vaciarlo de contenido jur¨ªdico. El reciente acuerdo entre el PNV y el PSE admite la discusi¨®n del Pa¨ªs Vasco como naci¨®n, pero cada uno lo interpreta a su manera. Si para los nacionalistas detr¨¢s del t¨¦rmino hay una idea de soberan¨ªa, para los socialistas vascos, que se aferran a la definici¨®n del Consejo de Europa, es solo la expresi¨®n de una realidad cultural, hist¨®rica y ling¨¹¨ªstica.
En Canad¨¢, los nacionalistas quebequeses recelan del t¨¦rmino naci¨®n, admitido por sus compatriotas angl¨®fonos, y querr¨ªan llamarse a s¨ª mismo un "Estado".
Michael Ignatieff, intelectual, jurista y pol¨ªtico canadiense que ha dedicado parte de su vida a estudiar los nacionalismos en Europa, reduce la dureza de su visi¨®n cr¨ªtica sobre estos movimientos en la ¨²ltima edici¨®n de su libro Sangre y pertenencia. "Es necesario un cambio de actitud, pero no la rendici¨®n del Estado central", escribe Ignatieff. "El reto para los Estados europeos es conservar su integridad soberana compartiendo el poder con sus naciones. No hay ning¨²n motivo para pensar que Europa no lograr¨¢ superarlo con ¨¦xito", concluye.
No iba a ser posible mantener esa diferencia. Encabezado por los partidos de izquierda ¡ªel PSOE en primer t¨¦rmino¡ª, un fuerte movimiento popular impuls¨® el acceso de Andaluc¨ªa a la autonom¨ªa plena, por la v¨ªa r¨¢pida y a trav¨¦s de un refer¨¦ndum (1980) que los partidos de derecha intentaron sin ¨¦xito despreciar y combatir.
El resto es historia conocida. El fallido intento de golpe de Estado de 1981, fruto en gran parte de la irritaci¨®n de los militares por el avance del autonomismo, infundi¨® un considerable temor en las dos principales formaciones pol¨ªticas de la ¨¦poca, el PSOE y la UCD, y comenz¨® un proceso de armonizaci¨®n de competencias por arriba de todas las comunidades. Pactos posteriores y reformas sucesivas de los estatutos han creado 17 comunidades aut¨®nomas con competencias muy similares a las de los miembros de un Estado federal: sanidad, educaci¨®n e impuestos, fundamentalmente.
¡°Ciertamente el camino hubiera podido ser distinto pero el impulso inicial, sobre todo a partir del refer¨¦ndum andaluz, ya prefiguraba el resultado al que hemos llegado, muy cercano al Estado federal y, sobre todo, muy igualado en competencias, a excepci¨®n de los hechos diferenciales¡±, concluye el catedr¨¢tico de Derecho Constitucional de la Universidad Aut¨®noma de Barcelona Francesc de Carreras en su reciente discurso de ingreso en la Real Academia de Ciencias Morales y Pol¨ªticas.
Dos son los problemas a los que hace hoy frente el dise?o territorial de Espa?a, y el nudo gordiano solo se deshar¨¢ si se consigue dar con una soluci¨®n com¨²n a aspiraciones que, en un principio, parecen irreconciliables. Por un lado, son cada vez m¨¢s las voces acad¨¦micas y pol¨ªticas que reclaman cerrar ya una estructura que, por su naturaleza, ha sido permanentemente expansiva.?
El PSOE ha sido el partido que ha llegado m¨¢s lejos en su propuesta. En la Declaraci¨®n de Granada, de julio de 2013, desarrollada m¨¢s adelante en una propuesta de reforma constitucional, propone ¡°avanzar hacia el federalismo con todas sus consecuencias¡±. En ning¨²n momento, en una omisi¨®n consciente, se habla de Estado federal. Las palabras las carga el diablo, y el recuerdo del desastre federal que trajo la Primera Rep¨²blica sigue muy presente. Se persigue as¨ª el esquema pero se evita el t¨¦rmino. La propuesta aborda los asuntos pendientes del Estado de las autonom¨ªas: poner nombre en el texto constitucional a cada comunidad aut¨®noma, ¡°desarrollar los mecanismos de cooperaci¨®n institucional¡± entre el Gobierno central y las distintas autonom¨ªas (el reclamado principio de lealtad federal), convertir el Senado en la verdadera C¨¢mara territorial que no ha sido, lograr una financiaci¨®n auton¨®mica suficiente, justa y solidaria, y ¡°respetar las identidades diferenciadas dentro de Espa?a¡±.
Y junto a todo eso, el rechazo al resurgido ¡°derecho a decidir¡± reclamado en Catalu?a y latente en el Pa¨ªs Vasco. Un t¨¦rmino que, desde el lado opuesto, se identifica como un derecho de autodeterminaci¨®n camuflado que solo corresponder¨ªa, en derecho internacional, a las antiguas colonias, y que desde el soberanismo catal¨¢n se defiende como la expresi¨®n ¨²ltima de un principio que, afirman, prevalece sobre la propia ley: el principio democr¨¢tico. ¡°Autodeterminaci¨®n interna, s¨ª; autodeterminaci¨®n externa, no¡±, afirma Gregorio C¨¢mara, catedr¨¢tico de Derecho Constitucional por la Universidad de Granada, diputado socialista y uno de los redactores de la propuesta de reforma constitucional del PSOE.
¡°Las comunidades aut¨®nomas deben ser capaces de adoptar decisiones internas, pero por los cauces legales. En el llamado derecho a decidir est¨¢ en juego la soberan¨ªa, que seg¨²n establece la Constituci¨®n reside ¨²nicamente en el pueblo espa?ol¡±, sostiene C¨¢mara.
El problema reside en que la soluci¨®n federalista, con su carga igualitaria, no gusta a nacionalistas ni independentistas, que en el caso de Catalu?a han renunciado a la v¨ªa estatutaria y persiguen la secesi¨®n. El Tribunal Constitucional, que sistem¨¢ticamente ha tumbado sus intentos, ha marcado tambi¨¦n el camino para que se pudiera llevar a cabo una consulta popular sobre la independencia: la reforma constitucional a trav¨¦s del camino dise?ado por la propia Ley Fundamental, que permite la defensa de cualquier opci¨®n, ¡°incluyendo las que pretendan para una determinada colectividad la condici¨®n de comunidad nacional¡±.
Algunos constitucionalistas, como Miguel Herrero de Mi?¨®n, rechazan la soluci¨®n federal. ¡°No contentar¨ªa a nadie ni solucionar¨ªa el problema¡±, afirma. Defiende m¨¢s bien que se d¨¦ finalmente a Catalu?a, a trav¨¦s de una Disposici¨®n Adicional en el texto constitucional, el reconocimiento especial que reclama. ?El guardi¨¢n de las esencias, el Tribunal Constitucional, puso el dedo en la llaga en una de sus primeras sentencias contrarias al proceso soberanista: corresponde a este ¨®rgano asegurar que se repeta el orden constitucional, pero son ¡°los poderes p¨²blicos y muy especialmente los poderes territoriales que conforman nuestro Estado auton¨®mico quienes est¨¢n llamados a resolver mediante el di¨¢logo y la cooperaci¨®n los problemas que se desenvuelven en este ¨¢mbito¡±.
Y di¨¢logo, coinciden todos los protagonistas de este debate, es lo ¨²nico que ha faltado.
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