La cuestionada limitaci¨®n de mandatos
Ciudadanos presenta este lunes su propuesta de reforma legislativa para prohibir ser elegido presidente m¨¢s de dos legislaturas
Ciudadanos presenta este lunes una propuesta para limitar los mandatos del presidente del Gobierno a dos legislaturas. La medida, propia de reg¨ªmenes presidenciales o semipresidenciales como Estados Unidos y Francia, es in¨¦dita en democracias parlamentarias. Sus defensores argumentan que contribuye a la regeneraci¨®n democr¨¢tica, revitaliza las instituciones, evita situaciones de nepotismo y las redes clientelares en las que germina la corrupci¨®n. ¡°Si uno es un sinverg¨¹enza no necesita a?os para corromperse. El se?or Pujol ya ven¨ªa de casa, no necesit¨® 22 a?os en el Gobierno; yo he estado 24 a?os de presidente y voy con la cabeza alta¡±, defiende con vehemencia Juan Carlos Rodr¨ªguez Ibarra, que encaden¨® seis legislaturas ¡ªentre 1982 y 2007¡ª, al frente de la Junta de Extremadura, donde desde 2014 se limita a dos los mandatos de los presidentes.
¡°La limitaci¨®n de mandatos es algo que a todo el mundo le suena bien de entrada¡±, se?ala el polit¨®logo Pablo Sim¨®n, que cuestiona sin embargo su eficacia como medida aislada y observa que ¡°esta reforma va m¨¢s orientada hacia el electorado¡±. La corrupci¨®n, argumenta este miembro del colectivo Politikon, se conecta con el funcionamiento de las Administraciones P¨²blicas, con la contrataci¨®n y con la corrupci¨®n en la sociedad, pero ¡°los incentivos para ser corrupto no cambian por cambiar la cabeza¡±.
Sim¨®n echa mano de un ejemplo que suele repetir: el PRI (Partido Revolucionario Institucional) de M¨¦xico, donde el sistema no permite la reelecci¨®n m¨¢s de una legislatura. ¡°Van saltando de cargo: cuatro a?os de alcalde, cuatro de diputado, cuatro de senador¡±. Pero la corrupci¨®n no se reduce y el partido y sus predecesores se han perpetuado en la Presidencia desde 1929 hasta hoy, con la excepci¨®n de dos legislaturas.
La corrupci¨®n existe cuando hay un clima de impunidad, sostiene Andr¨¦s Betancor, catedr¨¢tico de Derecho Administrativo de la Pompeu Fabra de Barcelona, partidario de la reforma. Este se genera cuando se patrimonializa el poder y pasa a ser ejercido de forma arbitraria. ¡°Si conseguimos que se renueve el poder, esa patrimonialidad que da lugar al abuso ser¨¢ m¨¢s complicada¡±, opina el profesor, que cree que la regeneraci¨®n del cargo de presidente ¡°produce contagio en la arquitectura del Estado¡±.
Transparencia Internacional promueve la limitaci¨®n de mandatos como principio general para todos los cargos de representaci¨®n que sean remunerados con fondos p¨²blicos, porque ¡°evita riesgos y sospechas de clientelismo, da ejemplaridad y propicia la renovaci¨®n de ideas¡±. Su presidente en Espa?a, Jes¨²s Vizcano, reconoce sin embargo que la limitaci¨®n para la figura del presidente del Gobierno tiene m¨¢s sentido en sistemas presidencialistas.
El control del Congreso
La limitaci¨®n en EE UU y Francia
George Washington, primer presidente del Gobierno de Estados Unidos, dej¨® su cargo despu¨¦s de ocho a?os e inaugur¨® una norma no escrita que siguieron el resto de presidentes. Solo se la salt¨® Franklin D. Roosevelt, que fue reelegido cuatro veces. Roosevelt, promotor del New Deal, muri¨® en 1945 pocos meses despu¨¦s de acceder a su cuarto mandato. En 1947 el Congreso, a propuesta del Partido Republicano, aprob¨® la enmienda 22 a la Constituci¨®n y los estados la ratificaron en 1951.
En Francia la limitaci¨®n es reciente aunque en la pr¨¢ctica ning¨²n presidente de la Rep¨²blica ha sido elegido m¨¢s de dos veces. Fue Nicol¨¢s Sarkozy quien la propuso y se introdujo en 2008 mediante reforma del art¨ªculo 6 de la Constituci¨®n. "Nadie puede ejercer m¨¢s de dos mandatos consecutivos", dice el texto. S¨ª se permite, sin embargo, volver a presentarse despu¨¦s de una legislatura, que en 2000 pasaron de ser de tener una duraci¨®n de siete a?os a cinco.
En Espa?a, como en cualquier otra democracia parlamentaria, la limitaci¨®n de poderes no ha parecido nunca necesaria porque, como recuerda Francesc Carreras, el presidente del Gobierno es elegido por el Congreso. El catedr¨¢tico em¨¦rito de Derecho Constitucional en la Universidad Aut¨®noma de Barcelona (UAB) y articulista en este diario cree que ¡°Ciudadanos se equivoca en esto¡±. El presidente del Gobierno est¨¢ sometido al control y a la confianza del Parlamento, que tiene a su disposici¨®n la herramienta de la moci¨®n de censura para forzar su salida.
¡°Que el presidente es un monigote en manos del Parlamento no se lo cree nadie¡±, responde Betancor. Concede que el an¨¢lisis desde el punto de vista jur¨ªdico y formal puede ser certero, pero cree la realidad es otra y que ¡°el centro de gravedad pol¨ªtico¡± no es el Congreso de los Diputados. ¡°El presidente del Gobierno tiene un peso pol¨ªtico extraordinariamente relevante en el Ejecutivo: tiene supremac¨ªa respecto del resto del Gobierno y puede disolver anticipadamente el Congreso¡±, subraya.
En Estados Unidos, donde la limitaci¨®n de mandatos se incorpor¨® a la Constituci¨®n a trav¨¦s de la 22? enmienda en 1951, la prohibici¨®n de que el presidente pueda presentarse a un tercer mandato genera debate y en las ¨²ltimas dos d¨¦cadas se han registrado, sin ¨¦xito, 23 propuestas para derogarla. En su segundo y ¨²ltimo mandato, sostienen los cr¨ªticos, el jefe del Gobierno se convierte en lo que llaman un "pato cojo¡±, con menos poder en el Congreso y en su partido. ¡°Se suelen orientar m¨¢s a la pol¨ªtica exterior que a la interior, para dejar una huella en la historia¡±, recuerda Sim¨®n.
Saber que no se va a exponer a la reelecci¨®n altera su comportamiento, genera m¨¢s incentivos para conspiraciones internas y para comportamientos electoralmente m¨¢s arriesgados, seg¨²n el polit¨®logo. ¡°?Aznar habr¨ªa actuado como lo hizo en la guerra de Irak si hubiese tenido previsto presentarse a las elecciones de 2004?¡±, se pregunta ret¨®ricamente. La rendici¨®n de cuentas, advierte, puede ser una de las grandes damnificadas de la limitaci¨®n de mandatos.
¡°Es un principio antidemocr¨¢tico y anticonstitucional. ?Por qu¨¦ me vas a limitar, porque voy a robar? ?Usted es decente y yo no?¡±, insiste molesto el expresidente Rodr¨ªguez Ibarra, que tilda la limitaci¨®n de ¡°principio antidemocr¨¢tico y anticonstitucional¡±.
Sim¨®n coincide en que la reforma que propone Ciudadanos no va a tener impacto alguno sobre la corrupci¨®n. ?l culpa de este fen¨®meno no solo a los gobiernos, tambi¨¦n a la oposici¨®n y a su capacidad para amenazar el poder. En las comunidades aut¨®nomas donde no ha existido competencia para el partido en el Gobierno, como Comunidad Valenciana o Murcia, se?ala, es donde se ha incurrido en pr¨¢cticas corruptas o clientelares ¡°sin miedo alguno¡±. M¨¢s que siga siempre la misma persona en el poder, que tenga miedo a perderlo es la clave, se?ala el polit¨®logo, porque afecta a todo el partido en su conjunto, no solo a una persona. Pero la limitaci¨®n de mandatos ¡°por s¨ª sola no vale si no lo miramos como un paquete m¨¢s integrado con otras cosas¡±, advierte, como que "los partidos sean porosos y abiertos, con competencia interna".
?Reforma constitucional o legislativa?
Ciudadanos propone introducir la limitaci¨®n mediante la reforma de la Ley de Gobierno pero voces del PP advierten de que ser¨ªa necesaria una reforma de la Constituci¨®n, tesis con la que coinciden varios constitucionalistas consultados.
Yolanda G¨®mez, catedr¨¢tica de Derecho Constitucional de la UNED, se?ala el art¨ªculo 23 de la Constituci¨®n, que recoge el derecho fundamental de todos los ciudadanos "a acceder en condiciones de igualdad a las funciones y cargos p¨²blicos". "Este derecho fundamental tiene l¨ªmites, pero deben estar fundamentados y ser proporcionales", subraya, y si se va a una reforma legislativa, no podr¨ªa hacerse mediante una ley ordinaria como la Ley de Gobierno.
El art¨ªculo 99 de la Constituci¨®n, que dice que "el Rey, previa consulta con los representantes designados por los grupos pol¨ªticos con representaci¨®n parlamentaria, y a trav¨¦s del Presidente del Congreso, propondr¨¢ un candidato a la Presidencia del Gobierno", tambi¨¦n se ver¨ªa afectado, seg¨²n Francesc Carreras, catedr¨¢tico de Derecho Constitucional en la Universidad Aut¨®noma de Barcelona. "Los l¨ªmites a la capacidad del Rey para proponer a un presidente del Gobierno solo podr¨ªa ponerlos una norma constitucional".
Jos¨¦ Antonio Montilla, catedr¨¢tico de Derecho Constitucional de la Universidad de Granada, hace referencia adem¨¢s al art¨ªculo 62, tambi¨¦n sobre la capacidad del rey de "proponer el candidato a presidente". Montilla, que est¨¢ a favor de la limitaci¨®n, cree que implicar¨ªa una "modificaci¨®n del sistema de Gobierno parlamentario", que requiere reforma constitucional. "Si se hace a trav¨¦s de una ley, encontramos una contradicci¨®n y se limitar¨ªa esa propuesta del rey".
El argumento de Ciudadanos a favor de reformar la Ley de Gobierno es similar al que defiende Andr¨¦s Betancor, catedr¨¢tico de Derecho Administrativo de la Pompeu Fabra. La Constituci¨®n, se?ala, no dice nada sobre el candidato a la presidencia del Gobierno, incluso silencia si debe ser diputado. "Ante este silencio constitucional, el legislador ha ido indicando requisitos para ser miembro del Gobierno, como ser espa?ol, mayor de edad". Son los que se recogen en el art¨ªculo 11 de la Ley de Gobierno.
De la misma forma, Betancor cree que el legislador podr¨ªa introducir ahora que el candidato no haya desempe?ado el cargo de presidente durante ocho a?os. "?Cu¨¢l es el problema? ?Restringe y limita? Vale, de acuerdo", concede, pero se?ala que existe un precedente: la ley 3/2015 a?adi¨® nuevos requisitos que definen la idoneidad de los altos cargos, como la honorabilidad, el conocimiento y la experiencia. "Los que dicen que es inconstitucional un requisito tan matem¨¢tico son los mismos que incluyeron requisitos indeterminados y gen¨¦ricos. ?Es absurdo!"
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