Espa?a, paralizada

Desde las elecciones de diciembre de 2015, Espa?a vive su peor era de producci¨®n legislativa de la historia de la democracia. La repetici¨®n de elecciones en 2016 hizo que ese a?o fuera el menos productivo de los ¨²ltimos 40. Pero en 2017 se mantuvo la tendencia: el Congreso solo aprob¨® 13 leyes. Fue el a?o no electoral con menos leyes nuevas desde 1979. Solo 2004 y 2008, cuando gan¨® Jos¨¦ Luis Rodr¨ªguez Zapatero, Espa?a vivi¨® a?os legislativos m¨¢s pobres. El Gobierno ha usado el instrumento del decreto ley para paliar la sequ¨ªa: el 59% de las nuevas leyes espa?olas de esta legislatura entran en vigor por ese mecanismo. Es una marca que pulveriza la anterior: entre 2011 y 2015, los decretos ley aprobados por el Gobierno de Rajoy fueron un 34% del total.

La mera falta de producci¨®n legislativa no tiene por qu¨¦ implicar inactividad o desencanto. Pudiera ser que el Congreso se hubiera centrado solo en leyes formidables, colosales. Pero no es as¨ª. La ¨²nica ley org¨¢nica aprobada en 2017 es para "garantizar la participaci¨®n de las personas con discapacidad" en los jurados populares. De las 12 leyes ordinarias aprobadas, tres son transposiciones de directivas europeas y otras dos los presupuestos de 2017 y el cupo vasco. De todas, solo dos no tienen detr¨¢s al Partido Popular: los socialistas impulsaron que se aprobara una ley para una TVE m¨¢s independiente y Ciudadanos, una reforma "urgente" para aut¨®nomos. El Congreso es el m¨¢s variado de la historia, pero sigue controlado por el partido en el Gobierno.

Estos datos apabullantes esconden una paradoja. Esta legislatura apunta a ser la que m¨¢s leyes escriba. En los casi 14 meses que llevamos de legislatura, los partidos han propuesto 161 proposiciones de ley. En la mayor¨ªa de los casos su muerte es fulminante. El Gobierno puede vetar las iniciativas que hagan aumentar el gasto. Los grupos proponen textos a sabiendas de que no puedan conformar una mayor¨ªa para sacarlo adelante. Pero al menos parece que hacen algo. La legislatura tiene a¨²n m¨¢s de dos a?os para superar los 322 proposiciones de ley que hubo en la segunda legislatura de Aznar.

El motivo del aumento es obvio: ahora hay m¨¢s partidos que quieren demostrar que tienen propuestas y al menos las publican. "Se registran y luego no avanzan porque tienen el veto del Gobierno o porque quieren apuntarse la medalla pero tampoco tienen tanto inter¨¦s en ese tema", dice Crist¨®bal Herrera, director de lobby de la consultora Llorente y Cuenca. Hay sobre todo uno que se esfuerza mucho con poco ¨¦xito: Unidos Podemos ha registrado 50 propuestas, casi un tercio del total. El PSOE ha presentado 38 y Ciudadanos, 14. A pesar de tener el Gobierno, el grupo del PP en el Congreso ha presentado 16.

Un Gobierno en minor¨ªa

Los datos del par¨®n legislativo son evidentes y hay dos razones claras: una, el primer Gobierno claramente en minor¨ªa en Espa?a, y dos, Catalu?a. "Un Gobierno en minor¨ªa es siempre as¨ª", dice el polit¨®logo Roger Senserrich. "Necesita construir mayor¨ªas espec¨ªficas para cada ley y la oposici¨®n no quiere darle ¨¦xitos al gobierno", a?ade.

Las reglas del juego pol¨ªtico, por tanto, han cambiado en Espa?a. Los votos se reparten entre cuatro partidos y no entre dos. Nadie tiene claro c¨®mo reaccionar¨¢n a partir de ahora sus votantes ante gestos y propuestas. "La mayor¨ªa de partidos se preocupa solo de aumentar sus votos en las siguientes elecciones", dice Senserrich. Los pol¨ªticos se mueven por incentivos y el mejor es ganar votos.

Durante el bipartidismo, las reglas estaban claras. "Antes est¨¢bamos en una ¨¦poca de normalidad donde todo el mundo sab¨ªa c¨®mo se manejaba, donde el partido mayoritario necesitaba a veces el apoyo de un nacionalista que lo daba a cambio de infraestructura o algo local", dice Herrera. "Eso ha desaparecido y ahora hablamos de la posnormalidad", a?ade.

En este marasmo legislativo irrumpi¨® precisamente la situaci¨®n catalana en 2017. "El problema de Catalu?a ha sacado cualquier otra cosa del debate", dice Senserrich. El bar¨®metro del CIS de octubre daba Catalu?a como segundo problema para los espa?oles, solo por detr¨¢s del paro. Fue un salto espectacular. Algunos partidos vieron la oportunidad de crecimiento electoral, dentro y fuera de Catalu?a.

?Qu¨¦ hay que hacer?

?Qu¨¦ le urge entonces a Espa?a? Si se pregunta a especialistas, la respuesta es b¨¢sicamente "de todo". "La agenda de reformas es tan amplia como la imaginaci¨®n de un emprendedor pol¨ªtico pueda so?ar", dice Jorge Galindo, investigador de la Universidad de Ginebra. Pero una cosa es que falte y otra que haya consenso en qu¨¦ tipo de retoques son los adecuados. El final de la crisis hace quiz¨¢ m¨¢s urgente coser lo que Jos¨¦ Fern¨¢ndez-Albertos, polit¨®logo del CSIC, llama "las cicatrices de la crisis", que pueden ser "poner orden en las rentas m¨ªnimas, los j¨®venes, la temporalidad o las heridas que deja haber gastado menos en educaci¨®n". Por si fuera poco, la financiaci¨®n auton¨®mica sigue aplazada: "El sistema actual se aprob¨® el 2009, deber¨ªa haberse revisado despu¨¦s de 5 a?os y no hay nuevo acuerdo", dice Sandra Le¨®n, profesora de la Universidad de York. De fondo est¨¢n siempre temas como la educaci¨®n o las pensiones, cuya reforma es estructural, siempre necesaria y siempre aplazable.

La crisis catalana y el multipartidismo son los principales pero no los ¨²nicos motivos para la dificultad de legislar. Si enfocamos en un ¨¢mbito -el Estado del bienestar-, quiz¨¢ es m¨¢s f¨¢cil ver que las ¨¦pocas cuentan en la reciente historia de Espa?a. Desde 1979, el a?o de mayor producci¨®n legislativa en Espa?a es 1980: hubo 112 leyes y decretos. La legislaci¨®n estaba por desarrollar. Los gobiernos de Adolfo Su¨¢rez y Felipe Gonz¨¢lez debieron levantar un edificio nuevo de leyes. Jos¨¦ Mar¨ªa Aznar, como primer gobierno de alternancia, imprimi¨® su car¨¢cter: la producci¨®n legislativa entre 1997 y 1999 tiene un nivel de inicio de ciclo.

La maldad de la bonanza

Despu¨¦s vino la bonanza, que ocult¨® en parte que hab¨ªa cosas que empezaban a agrietarse: "Hubo a?os de acomodaci¨®n", dice Elo¨ªsa del Pino, polit¨®loga del CSIC, que sigue: "Esa idea de que todo funciona impide que hagas pol¨ªticas redistributivas. No se aprovech¨® para solucionar problemas estructurales. En la minicrisis de los 90 se dispar¨® la desigualdad y en los 2000 no conseguimos revertirla. Porque no nos dio la gana". En esa ¨¦poca, dice Del Pino, no faltaban ideas para, por ejemplo, reformar las pensiones. Lo que faltaba eran ganas de cortar el ritmo de una Espa?a expansiva.

Esos cambios se hicieron luego por la fuerza durante la primera legislatura de Rajoy. Las soluciones legislativas pueden gustar m¨¢s o menos, pero se tomaron decisiones. El problema de esa ¨¦poca es que el pa¨ªs ya estaba en marcha y los retoques a un statu quo que lleva 30 a?os funcionando es m¨¢s complejo. La crisis no era solo espa?ola y encontrar las soluciones requer¨ªa finura: querer reformar algo no implica saber c¨®mo.

Ahora que una parte de la crisis ha pasado, el Gobierno parece vivir c¨®modo sin una agenda clara: ¡°El PP es m¨¢s un partido de status quo y no aprobar leyes tampoco es una tragedia para ellos¡±, dice Senserrich. El PP viene adem¨¢s de una legislatura con mayor¨ªa absoluta donde tom¨® las decisiones que cre¨ªa necesarias. ¡°En la primera legislatura el PP cambi¨® las cosas sin ning¨²n problema¡±, dice Francisco Marcos, profesor del IE.

La oposici¨®n tampoco parece dispuesta a desvelar sus mejores cartas. Un dirigente de uno de los partidos nuevos dice que en la oposici¨®n nadie va a proponer algo rompedor que perjudique o disguste a un grupo de votantes. Ser¨ªa perder votos o asustar sin necesidad. Las leyes desagradables se hacen desde el Gobierno y sobre todo al principio de legislatura.