S¨ª se puede salir de la UE

La Uni¨®n Europea es reacia a las secesiones en los Estados en su seno. Nunca previ¨® tal posibilidad pues su funci¨®n es unir pueblos, no separar, preservando identidades, estatales y subestatales. Y hay varios Estados con este tipo de problemas. ¡°La Uni¨®n contiene en sus principios, valores y normas b¨¢sicas un verdadero r¨¦gimen antisecesi¨®n y el efecto contagio puede ser tan da?ino que la mayor¨ªa de los Estados miembros har¨¢n valer dichas reglas del juego¡±, se?ala Jos¨¦ Mar¨ªa de Areilza, doctor en Derecho Europeo por Harvard. De hecho, el Gobierno espa?ol est¨¢ montando una campa?a en Europa en este sentido.

Hasta el Tratado de Lisboa (art¨ªculo 50), de 2007, los tratados comunitarios no hab¨ªan previsto disposiciones sobre la posibilidad de que un Estado miembro se saliera de la UE. Pero otras mutaciones de territorio de sus Estados miembros distintas de la secesi¨®n han tenido lugar e ilustran que respecto a la permanencia o salida de la Uni¨®n, toda decisi¨®n requiere la unanimidad de los Estados miembros, ahora, 27.

Entre los casos que pueden servir de precedente, los de Groenlandia y Alemania, m¨¢s que el de Argelia, son ilustrativos. Los tres son muy distintos: Groenlandia implic¨® una salida de la UE sin secesi¨®n: la unificaci¨®n alemana, una ampliaci¨®n de un Estado dentro de la UE; y Argelia una independencia y salida no negociada.

Groenlandia, un territorio integrado en Dinamarca, pero que geogr¨¢ficamente forma parte del continente americano, decidi¨® dejar de pertenecer a la UE (entonces Comunidad Econ¨®mica Europea). Con 62.000 habitantes no ten¨ªa estatuto de autonom¨ªa cuando se negoci¨® el ingreso de Dinamarca, pero Copenhague, pese a las reticencias groenlandesas, decidi¨® incorporarlo como comunitario en 1973 (aunque dej¨® fuera a las Islas Feroe, que s¨ª ten¨ªan un estatuto propio). El estatuto de autonom¨ªa para Groenlandia, lo que ellos consideraron entonces su verdadera muestra de autodeterminaci¨®n, no entr¨® en vigor hasta el 1 de mayo de 1979. El Landsting (Parlamento) groenland¨¦s decidi¨® en 1981 organizar un ¡°refer¨¦ndum indicativo¡± sobre la permanencia en la CEE, que se celebr¨® el 23 de febrero de 1982, y en el que una mayor¨ªa (52% frente a 46,1%, algo menos que el resultado en el territorio de la consulta danesa de 1972) se pronunci¨® a favor de la salida de Groenlandia de la Comunidad. El Gobierno dan¨¦s ¡ªpues es al que le correspond¨ªa hacerlo¡ª present¨® un memorando al Consejo de Ministros comunitario, proponiendo unas modificaciones de los Tratados para que Groenlandia se incorporara a la lista de los Pa¨ªses y Territorios de Ultramar que figuraban en el Anexo IV del Tratado CEE.

La funci¨®n de la integraci¨®n europea es unir pueblos, no separar

Se negoci¨® una simple propuesta: tres art¨ªculos similares para los tres tratados (CEE, CECA, CEEA) que rezaban: ¡°El presente Tratado no se aplica a Groenlandia¡±, junto con alg¨²n otro ajuste. Groenlandia qued¨® vinculada a la CEE por un acuerdo de asociaci¨®n especial, de una ¡°forma mutuamente armoniosa¡±, como se?al¨® el Parlamento Europeo, que aprob¨® al respecto un dictamen no vinculante. Estos cambios fueron aprobados por unanimidad y ratificados por todos los Estados miembros y se publicaron en el Diario Oficial de las Comunidades del 1 de febrero de 1985.

Tras la ca¨ªda del Muro de Berl¨ªn, el Consejo Europeo de abril de 1990 aprob¨® un documento sobre la unidad alemana que reconoci¨® el derecho a la autodeterminaci¨®n del pueblo alem¨¢n y acept¨® la v¨ªa r¨¢pida para la uni¨®n del art¨ªculo 23 de su Constituci¨®n. No se trat¨® en realidad de una unificaci¨®n, sino del ingreso del territorio de la RDA en la Rep¨²blica Federal, o de una ampliaci¨®n de la Ley Fundamental a esos territorios sin generarse una nueva realidad constitucional, ni por lo tanto un nuevo Estado. Los alemanes pidieron que los Tratados comunitarios se aplicaran en todo el nuevo territorio tras la unificaci¨®n sin necesidad de renegociar su contenido con la CE y de recibir el consentimiento de los dem¨¢s Estados miembros. Se trataba de unir, no de separar. No obstante, hubo una compleja negociaci¨®n sobre adaptaciones y transiciones para la aplicaci¨®n de las pol¨ªticas comunitarias en los nuevos L?nder del Este, muchas de ellas adoptadas por unanimidad. La nueva Alemania contar¨ªa con casi ochenta millones de habitantes, pero conservar¨ªa el mismo n¨²mero de votos en el Consejo y sus (entonces) dos comisarios. Solo con la reforma de Maastricht y las posteriores se rompi¨® su igualdad con los otros grandes.

Argelia, el tercer caso, figuraba, como departamento franc¨¦s ¡ªparte de la Rep¨²blica¡ª, en una menci¨®n espec¨ªfica del Tratado de Roma (1957). Entraba en el campo de aplicaci¨®n territorial del Tratado CEE, con las ¡°modulaciones¡± previstas en el art¨ªculo 227, un caso de ¡°aplicaci¨®n parcial¡± de los tratados. La independencia de Argelia en 1962 signific¨® su salida de la CEE. Pero no se formaliz¨®. Entra en la categor¨ªa de modificaciones no expresamente previstas por el Tratado de Roma, pero aceptadas por interpretaci¨®n. La menci¨®n a Argelia solo fue eliminada del texto por el Tratado de Maastricht en 1992. Francia modific¨® el alcance de su territorio con el consentimiento t¨¢cito de los dem¨¢s Estados.

Aunque fuera de la UE, el caso de Montenegro tambi¨¦n interesa porque la Uni¨®n fue la que gui¨® el refer¨¦ndum de independencia de Serbia en 2006 exigiendo que el resultado tuviera una mayor¨ªa suficiente de 55% como poco (solo se super¨® en medio punto).

La suerte del Estado escindido depender¨ªa del demediado

Hay otros problemas ante una escisi¨®n. Para empezar, el de la figura del ¡°Estado sucesor¡± que ha vuelto a aparecer a la luz de estas pol¨¦micas. Estado sucesor es el que asume los derechos y obligaciones del anterior Estado unido tras una separaci¨®n. As¨ª, tras la desaparici¨®n de la Uni¨®n Sovi¨¦tica, Rusia asumi¨® los tratados, la representaci¨®n internacional y las deudas de la URSS.

En el caso de Espa?a, esta seguir¨ªa existiendo como tal aunque demediada. No necesariamente en el caso del Reino Unido, pues al romperse la uni¨®n de Inglaterra y Escocia, a pesar del desequilibrio econ¨®mico y demogr¨¢fico, podr¨ªa desaparecer el concepto mismo de uni¨®n de reinos. El Cercle d'Estudis Sobiranistes ha acariciado la idea de que en el caso de escisi¨®n de Catalu?a de Espa?a no habr¨ªa Estado sucesor, sino que los dos resultantes tendr¨ªan que reingresar, o plantear una ¡°ampliaci¨®n interna¡±, muy distinta de la alemana.

La permanencia formal en la UE no es posible porque el territorio escindido solo puede plante¨¢rsela una vez ha logrado constituirse en un nuevo Estado independiente. Aunque se consiguiese un reconocimiento de las instituciones europeas y de los Estados miembros del derecho del territorio escindido a permanecer pol¨ªticamente en la UE, jur¨ªdicamente, tendr¨ªa que solicitar el ingreso. Se tratar¨ªa de una incorporaci¨®n cualificada (en el sentido de que el territorio formaba parte anteriormente de la UE, de su mercado ¨²nico, de la Uni¨®n Monetaria y aplicaba sus pol¨ªticas comunes).

Toda modificaci¨®n de los Tratados ¡ªy el n¨²mero de Estados miembros es una modificaci¨®n sustantiva (art¨ªculo 52 del Tratado de Lisboa)¡ª exige un acuerdo por unanimidad de los Estados miembros. A partir del Tratado de ?msterdam, confirmado en el de Lisboa, requerir¨ªa tambi¨¦n la aprobaci¨®n del Parlamento Europeo, y la ratificaci¨®n en todos los Parlamentos nacionales. Aunque el citado art¨ªculo 50 se?ale que las modalidades de la forma de retirada de un Estado se deciden por mayor¨ªa cualificada.

La modificaci¨®n de la lista de miembros requiere la unanimidad

La posibilidad de que pol¨ªticamente los otros Estados facilitasen la integraci¨®n del nuevo Estado depender¨ªa de una serie de factores sobre c¨®mo afectar¨ªa esta escisi¨®n a la UE misma. Desde un punto de vista pr¨¢ctico, en el seno de las instituciones europeas, se plantear¨ªan algunos problemas importantes. Habr¨ªa que negociar la aplicaci¨®n de las diversas pol¨ªticas al Estado de origen y al nuevo Estado, y las modificaciones institucionales oportunas. No es pensable que, salvo en el reparto por Estado y poblaciones representadas en el Consejo, o en el Colegio de Comisarios (uno por pa¨ªs, a¨²n), se diera una mayor representaci¨®n (por ejemplo en el Parlamento Europeo) al Estado de origen y al Estado escindido por separado que al de origen. Con lo que este perder¨ªa peso.

¡°Tanto por razones jur¨ªdicas (entre ellas la derivada del art¨ªculo 4.2 del Tratado de Lisboa, pero no solo esa), como pol¨ªticas y econ¨®micas, parece, si no absolutamente imposible, s¨ª altamente improbable que un Estado surgido por secesi¨®n de otro Estado miembro de la UE llegue a formar parte de esta¡±, se?ala Francisco Rubio Llorente, expresidente del Consejo de Estado, que en 2000 indujo a Areilza, hoy director de Aspen Institute Espa?a, y al que escribe a realizar el primer estudio en Espa?a con cierta profundidad sobre Escisi¨®n y permanencia en la UE. ¡°En todo caso¡±, a?ade, ¡°nunca antes de seguir un largo procedimiento y conseguir el acuerdo un¨¢nime de todos los Estados miembros¡±. Entre ellos, naturalmente, tambi¨¦n el del Estado mutilado, que algunas razones puede tener para negarlo.

Una salida de Catalu?a de la UE (no as¨ª de Escocia pues el Reino Unido no est¨¢ en la Uni¨®n Monetaria) implicar¨ªa su salida formal del euro (aunque nada impedir¨ªa que funcionara con el euro como moneda reconocida aunque sin voz ni voto en las decisiones del Eurogrupo). Como se ha visto en el caso de Grecia, la UE (y a¨²n m¨¢s los que forman el euro) son contrarios a toda salida de un Estado de la uni¨®n monetaria, algo, adem¨¢s, no previsto en los tratados, como tampoco lo est¨¢ la exenci¨®n de un territorio. La cuesti¨®n que se plantear¨ªa es la asunci¨®n por Catalu?a de sus deudas (avaladas por el Estado espa?ol, con la responsabilidad correspondiente), y de la parte correspondiente, a negociar, de la deuda espa?ola en euros. Tanto dentro del euro como fuera del Estado escindido tendr¨ªa que crear un banco central propio.

En cuanto a la autodeterminaci¨®n, la Carta de Naciones Unidas recoge este derecho en sus art¨ªculos 1 y 55, y se pueden citar otros textos en un debate siempre pol¨¦mico sobre si este derecho se refiere solo a procesos de descolonizaci¨®n o no. Limit¨¢ndonos a Europa, cabe hacer referencia al Acta Final de Helsinki de 1975, revalidada en varias ocasiones. No es un tratado propiamente dicho pero las alusiones a ella son constantes en todos los debates europeos. Ese texto habla del ¡°principio de la igualdad de derechos y libre determinaci¨®n de los pueblos¡±, aunque no de qu¨¦ es lo que constituye un pueblo. Pero limita el derecho de autodeterminaci¨®n con dos principios complementarios: el de la integridad territorial de los Estados, y el de la inviolabilidad de las fronteras (no ¡°inmutabilidad¡±, justamente porque la Rep¨²blica Federal de Alemania no quiso renunciar a la posibilidad de una unificaci¨®n, basada en la autodeterminaci¨®n, que lleg¨®).

La UE no decide sobre posibles mutaciones de los territorios nacionales. Solo sobre sus consecuencias para ella.