Cuando el sobrecoste forma parte del plan

J?rn Utzon gan¨® el prestigioso premio de arquitectura Pritzker en 2003. Hab¨ªan pasado muchos a?os desde que hab¨ªa dise?ado su obra estrella, la Opera House de Sidney. Pero aquel edificio, dise?ado en 1957, empezado a construir un a?o despu¨¦s e inaugurado en 1973 acab¨® convertido en unos de sus principales quebraderos de cabeza ¡ª¨¦l fue despedido antes de la finalizaci¨®n de las obras¡ª y uno de los motivos de que Utzon no fuera precisamente en aquella ¨¦poca uno de los apellidos m¨¢s queridos en Australia. La construcci¨®n cost¨® 102 millones de d¨®lares de la ¨¦poca, 14 veces m¨¢s de lo presupuestado. Como escribi¨® el agudo Bill Bryson en su libro En las ant¨ªpodas,¡°visto en perspectiva, las prisas con que se empez¨® el proyecto fueron probablemente su salvaci¨®n¡±. Ya no hab¨ªa marcha atr¨¢s. Fue as¨ª como se construy¨® el icono y la historia de la que es probablemente la obra con mayor sobrecoste en t¨¦rminos relativos.

Esa misma tesis de Bryson la suscrib¨ªa hace apenas unos meses el exalcalde de San Francisco Willie Brown, en una columna. ¡°En el mundo de los proyectos c¨ªvicos, el primer presupuesto es en realidad una especie de anticipo. Si la gente supiera el coste real desde el principio, nunca se aprobar¨ªa nada. La idea es empezar. Ponerse a hacer un agujero tan grande que ya no hay otro remedio m¨¢s que traer el dinero necesario para taparlo¡±. Con esas palabras intentaba explicar el porqu¨¦ del incremento del presupuesto del ambicioso Transbay Terminal, un proyecto que a¨²na un intercambiador de transporte p¨²blico con edificios de oficinas cuyo coste se ha disparado por encima de los 300 millones de d¨®lares (221 millones de euros).

Pese al avance de la t¨¦cnica, ni los ingenieros ni los constructores han sabido dar con la f¨®rmula para evitar las desviaciones presupuestarias al alza en los grandes proyectos constructivos. El ejemplo m¨¢s llamativo actualmente es el de una parte de la ampliaci¨®n del canal de Panam¨¢, que enfrenta a la Autoridad del Canal de Panam¨¢ (ACP) con el consorcio Grupo Unidos por el Canal (GUPC), liderado por la constructora espa?ola Sacyr, que reclama m¨¢s dinero al considerar que el coste se ha disparado por motivos incontrolables para los contratistas. Pero lo mismo sucede con proyectos emblem¨¢ticos en Alemania como el nuevo aeropuerto de Berl¨ªn, la Filarm¨®nica del Elba, en Hamburgo, o los estadios que Brasil construye para albergar el Campeonato del Mundo de 2014.

El experto en pol¨ªticas de infraestructuras y profesor de la Universidad de Oxford Bent Flyvbjerg, estudi¨® en 2009 c¨®mo se hab¨ªa desviado el coste de las obras en 20 pa¨ªses de todo el mundo a lo largo de los ¨²ltimos 70 a?os. Su trabajo llegaba a la conclusi¨®n de que el 90% de los proyectos no consigui¨® cumplir el presupuesto y casualmente la desviaci¨®n era siempre al alza. Y el problema no era solo que se superaba con creces el objetivo de gasto, sino que tampoco se cumpl¨ªan las previsiones de uso, que acostumbraban a ser superiores a las reales. Lo m¨¢s sorprendente son las conclusiones a las que llega Flyvbjerg de sus trabajos. ¡°Nuestra investigaci¨®n muestra que la principal causa del exceso de costes es la subestimaci¨®n de costes durante la planificaci¨®n del proyecto. Y las principales causas de esa subestimaci¨®n son: el optimismo y la tergiversaci¨®n estrat¨¦gica¡± de los pol¨ªticos cuando presentan los proyectos. El acad¨¦mico utiliza otras palabras, pero su argumentario casa a la perfecci¨®n con las afirmaciones del exalcalde de San Francisco. ¡°El optimismo no es deliberado. Una estimaci¨®n de costes optimista es baja, lo que lleva a los excesos de costes posteriores. La tergiversaci¨®n estrat¨¦gica es deliberada y se hace para que los proyectos se vean bien sobre el papel, para obtener la aprobaci¨®n y la financiaci¨®n¡±, se?ala.

Willie Brown: ¡°Si la gente supiera el coste real, nunca se aprobar¨ªa nada¡±

Cuando surgi¨® la pol¨¦mica de Sacyr en Panam¨¢, se record¨® la denominada cultura del modificado que se ha hecho popular en Espa?a durante los a?os de bonanza, cuando la inversi¨®n en obra p¨²blica estaba disparada y las Administraciones eran incapaces de contener los sobrecostes. El presidente de Seopan, Juli¨¢n N¨²?ez, asegura, no obstante, que las constructoras espa?olas son competitivas porque saben ejecutar bien los proyectos y hacerlo a un precio competitivo. Admite el problema de los modificados, pero lo achaca a la legislaci¨®n sobre contrataci¨®n p¨²blica, donde se prima la oferta econ¨®mica sobre la t¨¦cnica. La consecuencia no es otra que una guerra de precios entre las constructoras, en b¨²squeda de carga de trabajo para soportar sus estructuras.

La UE amenaz¨® con sancionar a Espa?a por la modificaci¨®n de contratos

Pero ese gusto por las bajas que se?alan las estad¨ªsticas son, en opini¨®n de N¨²?ez, ¡°una particularidad en Espa?a desde los a?os setenta¡±, explica. El a?o pasado, en plena competencia por la ca¨ªda de licitaciones forzada por la crisis, la media de los proyectos licitados por el Estado se adjudicaron con una rebaja sobre el precio de salida del 33,8%. En 1967, esa rebaja era del 17%.

¡°La Administraci¨®n adjudica a la baja y luego admite los modificados, pero tambi¨¦n sabe que nunca va a superar el contrato base de licitaci¨®n¡±, se?ala el presidente de la patronal de las grandes constructoras, con referencia a que la Administraci¨®n supuestamente siempre ahorra dinero. Los modificados eran m¨¢s que habituales hasta hace un lustro. En 2008 la Uni¨®n Europea amenaz¨® con sancionar a Espa?a si no acababa con esa pol¨ªtica de modificar contratos de obras p¨²blicas que en la mayor¨ªa de los casos supon¨ªan sobrecostes. Incluso lleg¨® a quitarle fondos de cohesi¨®n porque hab¨ªa hecho modificados de obras sin justificaci¨®n. El Gobierno socialista aprob¨® en 2011 la Ley de Econom¨ªa Sostenible y acab¨® con esa amenaza. Desde entonces, los sobrecostes no pueden superar el 10% de la obra licitada.

El sobrecoste es insalvable a veces debido a razones como la geolog¨ªa

En una reciente visita a Barcelona, la ministra de Fomento, Ana Pastor, sacaba pecho. Su equipo habr¨ªa acabado con la profusi¨®n de modificados. Los datos de 2013 le dan la raz¨®n. Incluso se podr¨ªa decir que Fomento ha conseguido utilizar los modificados de obras para reducir el precio medio de los concursos en un 0,2%, si se tienen en cuenta los modificados y las obras complementarias vinculados a los contratos originales.

Pero esa conclusi¨®n no es del todo cierta, ya que la reducci¨®n se sostiene sobre el recorte a la mitad de una carretera ya licitada. S¨ª que es cierto, sin embargo, que desde 2008, a partir de la amenaza de la UE, se han contenido los modificados y las desviaciones de los costes de obras. Aquel a?o las infraestructuras licitadas por Fomento se hab¨ªan encarecido de media un 12% por la v¨ªa de los modificados, que afectaban a m¨¢s de la mitad de las obras.

¡°Cuando llegu¨¦ ten¨ªa una cantidad de reformados y modificaciones que no eran de este mundo¡±, dijo la ministra, quien defendi¨® que ¡°en licitaciones de obra el peso hay que darlo al proyecto y a la obra. La parte econ¨®mica tambi¨¦n debe primar, pero bajando el margen para que no haya ofertas temerarias. Porque si eso se produce, nos topamos con la tormenta perfecta¡±. Es justo lo que las constructoras acusan a la Administraci¨®n de haber fomentado durante a?os: anteponer el coste a la oferta t¨¦cnica. ¡°Adif est¨¢ aceptando todas las obras en temeridad ¡ªcuando est¨¢n muy por debajo de la media ponderada del conjunto de las ofertas¡ª y en algunas comunidades se est¨¢n adjudicando obras con bajas del 50%¡±, denuncia N¨²?ez, quien concluye: ¡°Somos muy competitivos y m¨¢s baratos que Francia¡±. ¡°El proyecto puede estar bien o mal y se contrata a la baja. Es una cuesti¨®n bastante viciada desde el principio¡±, indica Alberto de Frutos, director general de Bovis Lend Lease en Espa?a, una compa?¨ªa especializada en el control de proyectos con la, que justamente, se intentan evitar ese tipo de desviaciones presupuestarias.

La ¡°cultura del modificado¡± imper¨® en Espa?a en los a?os de bonanza

Dar m¨¢s importancia al proyecto t¨¦cnico se ha convertido en un t¨®pico. Pero para el presidente del Colegio de Ingenieros de Caminos de Madrid, Juan Antonio Santamera, es insalvable pese a que en un gran n¨²mero de obras p¨²blicas ese sobrecoste es ¡°inevitable¡±. ¡°En algunos pa¨ªses el terreno no var¨ªa durante kil¨®metros y kil¨®metros, en cambio en Espa?a en un kil¨®metro puedes encontrarte distintos subsuelos que hacen dif¨ªcil la previsi¨®n; hay veces en los que los proyectos no cuentan con presupuesto suficiente para sondeos tan precisos como fuera necesario¡±, explica, para asumir incluso que ¡°en algunos casos es preferible arriesgarte un poco y empezar a construir porque se tendr¨ªan que hacer estudios tan exhaustivos que ser¨ªan costos¨ªsimos¡±. Y se refiere al t¨²nel de Pajares, el tramo m¨¢s caro del AVE por sus continuos problemas. Sus 50 kil¨®metros han superado los 3.000 millones de euros, cuando estaban presupuestados en 1.000. ¡°Se tendr¨ªa que haber construido un t¨²nel antes, para hacer un buen estudio¡±, dice Santamera.

Las obras de infraestructuras son mucho m¨¢s complejas que las de edificaci¨®n a la hora de presupuestarlas, seg¨²n coinciden la mayor parte de las personas consultadas. Sobre todo por la incertidumbre geol¨®gica. Pero eso no asegura que las grandes obras de edificabilidad no caigan muchas veces en el mismo problema, especialmente cuando el proyecto cae en manos de un arquitecto estrella, como puede ser el caso de Santiago Calatrava. En el caso de los grandes nombres de la arquitectura, De Frutos sostiene que ¡°acostumbra a existir un problema de proyecto y de falta de control en la ejecuci¨®n de la obra. Hay ciertos arquitectos a quienes no les gusta que nadie controle su trabajo¡±.

En el caso de esos renombrados profesionales de la arquitectura, ¡°se sabe desde el principio que no va a costar lo mismo que un edificio normal, ?A qu¨¦ jugamos?¡±, denuncia la exdecana del Colegio Oficial de Arquitectos de Madrid, Paloma Sobrini, quien coincide plenamente con Flyvbjerg. ¡°Aqu¨ª se dice que se va a hacer el gran teatro y dicen que va a costar menos porque luego ¡®ya se solucionar¨¢¡±, afirma.