Las autorizaciones previas de las centrales nucleares

El decreto de 21 de julio de 1972 aprob¨® el reglamento sobre instalaciones nucleares y radiactivas y desarroll¨® as¨ª la normativa sobre autorizaciones prevista en el cap¨ªtulo Y de la ley Reguladora de la Energ¨ªa Nuclear, de 29 de abril de 1964. Esta ley se?al¨® que las instalaciones nucleares deber¨¢n ser autorizadas por el Ministerio de Industria e instituy¨® como preceptivo el informe de la Junta de Energ¨ªa Nuclear, organismo creado el 22 de octubre de 1951, para el estudio de las cuestiones nucleares en acertada previsi¨®n del desarrollo futuro que se esperaba en esta materia.La norma reglamentaria, al plantearse la forma de establecer la autorizaci¨®n de centrales nucleares, opta por dividir ¨¦sta en dos fases: autorizaci¨®n previa y autorizaci¨®n de construcci¨®n, teniendo esta ¨²ltima un alcance esencialmente t¨¦cnico, dada la complejidad del proyecto de estas instalaciones, y que se refiere s¨®lo a la forma concreta de instrumentarse la primera y fundamental decisi¨®n, contenida en la denominada autorizaci¨®n previa. Esta misma t¨¦cnica fue aplicada por la Administraci¨®n espa?ola a¨²n antes de promulgarse la ley vigente de 29 de abril de 1964, concibi¨¦ndose entonces la denominada ?autorizaci¨®n en principio?. Ya en 1963 el profesor Mart¨ªn-Retortillo indicaba en su libro Energ¨ªa nuclear y Derecho. Problemas jur¨ªdico-administrativos, lo siguiente: .

?Este tipo de autorizaci¨®n puede parecer ciertamente an¨®malo a primera vista; sin embargo, en la pr¨¢ctica administrativa pueden otorgarse y de hecho se otorgan autorizaciones para nuevas industrias sin haber concretado el proyecto definitivo, cuya aprobaci¨®n se remite a un tr¨¢mite posterior, y aun sobre la base de soluciones t¨¦cnicas alternativas, reserv¨¢ndose la Administraci¨®n la opci¨®n ¨²ltima entre las mismas, con posterioridad incluso al propio otorgamiento. La misma t¨¦cnica empleada en los aprovechamientos hidroel¨¦ctricos integrales de las concesiones en cartera, bien que ofreciendo motivos diferentes, pueden servimos en este punto en apoyo del sistema expuesto. ?

La separaci¨®n, pues, entre la decisi¨®n fundamental sobre la conveniencia de la instalaci¨®n (autorizaci¨®n previa) y el examen ulterior de un proyecto concreto (autorizaci¨®n de construcci¨®n) no puede suscitar ninguna duda de que es en la decisi¨®n primera donde radica el n¨²cleo substantivo de la autorizaci¨®n propiamente dicha.

El Tribunal Supremo, en sentencia de 19 de enero de 1973, y refiri¨¦ndose concretamente al alcance de la autorizaci¨®n previa de una central nuclear, ha afirmado lo siguiente:

?Resulta palmariamente que el acto administrativo atacado tiene la caracter¨ªstica de definitivo y en modo alguno integra uno de los meros tr¨¢mites, ya que decide la petici¨®n instada... en el sentido de conceder la autorizaci¨®n pretendida de manera definitiva, pese a lo que se diga en la condici¨®n d¨¦cima de ese acuerdo... ; por eso, dado adem¨¢s, los t¨¦rminos en que est¨¢ concebido el acto, no ofrece duda de que es principal y sustantivo, que resuelve como queda relatado una petici¨®n y lo hace pronunci¨¢ndose en cuanto al fondo o contenido de ella.?

Es, en definitiva, la llamada autorizaci¨®n previa, la autorizaci¨®n propiamente dicha, el acto que declara derechos. Es importante se?alar que la autorizaci¨®n previa no es una autorizaci¨®n provisional, que ser¨ªa la fijada para una instalaci¨®n interina por un tiempo determinado, en este supuesto obviamente imposible, sino que estamos ante la aut¨¦ntica y substantiva autorizaci¨®n que s¨¦ ha denominado ?previa? por que va delante de la que debe venir despu¨¦s si se cumplen las condiciones t¨¦cnicas previstas en los art¨ªculos catorce y siguientes del Reglamento de Instalaciones Nucleares.

Queda claro que la autorizaci¨®n previa crea una relaci¨®n estable y segura entre la Administraci¨®n que la otorga y la empresa que la recibe, relaci¨®n que no est¨¢ sujeta a otras contingencias que las que resultan de su propia din¨¢mica interna, excluidos, por lo tanto, cualesquiera otros factores externos.

El papel de la Direcci¨®n General de la Empresa

Que esto es as¨ª lo ha reconocido la propia Administraci¨®n al introducir el siguiente texto en todas las autorizaciones que ha venido otorgando:

?La Direcci¨®n General de la Energ¨ªa podr¨¢ dejar sin efecto la presente autorizaci¨®n en cualquier momento, si se comprobase el incumplimiento de las condiciones impuestas o la existencia de discrepancias fundamentales con los datos en los que se ha basado la concesi¨®n de esta autorizaci¨®n, previa.?

Como se ve, la posibilidad de revocaci¨®n queda limitada al incumplimiento de condiciones o a error provocado por el titular, lo que excluye otras causas o el simple cambio de criterio de la Administraci¨®n, tratamiento normal en materia de autorizaciones que exige el principio de seguridad jur¨ªdica.

Por otra parte, hemos de significar que esta t¨¦cnica-jur¨ªdica de autorizaciones es habitual en la Administraci¨®n y no supone en este supuesto un hecho singular o una excepci¨®n.

Otorgada la autorizaci¨®n-previa de una central nuclear por la Administraci¨®n, la empresa titular de la misma no s¨®lo debe efectuar a partir de ese momento una serie compleja e importante de trabajos y consiguientemente de inversiones, sino que, a¨²n antes de dicha autorizaci¨®n ha tenido necesidad de realizar, con independencia de los estudios y trabajos preparatorios de la propia petici¨®n otras inversiones elevadas, entre las que cabe se?alar como m¨¢s significativa la adquisici¨®n del propio emplazamiento propuesto para la central nuclear.

Bastar¨ªa la simple lectura de una resoluci¨®n de las dictadas por la Administraci¨®n en que se otorga la autorizaci¨®n previa de una central nuclear para darse cuenta de los estudios y obligaciones que debe cumplimentar la empresa titular y ello, precisamente, a continuaci¨®n de la obtenci¨®n de dicha autorizaci¨®n previa. Pueden servir como ejemplo las siguientes realizaciones:

-Proyecto general de la instalaci¨®n.

- Estudio preliminar de seguridad.

- Proyecto sismorresistente de las distintas estructuras.

- Pruebas en el emplazamiento y en su entorno con instrumentaci¨®n s¨ªsmica para vigilar, durante todo el per¨ªodo de vigencia de la autorizaci¨®n.

- Programa de investigaci¨®n y desarrollo, incluidas pruebas experimentales, en el que se basa la identidad de estructuras.

- Estudios geol¨®gicos, geof¨ªsicos, de difusi¨®n atmosf¨¦rica, etc¨¦tera.

La Direcci¨®n General de la Energ¨ªa y la Junta de Energ¨ªa Nuclear deber¨¢n conocer y seguir muy de cerca la evoluci¨®n del proyecto de la instalaci¨®n y del estudio preliminar de seguridad, la organizaci¨®n prevista para supervisar el proyecto y estudio de seguridad, el contenido t¨¦cnico de las ofertas seleccionadas, as¨ª como los contratos establecidos y las ingenier¨ªas o consultores contratados, estudios en curso y actividades llevadas a cabo en el emplazamiento. La Junta de Energ¨ªa Nuclear podr¨¢ remitir al titular de la autorizaci¨®n las instrucciones complementarias que se estimen oportunas para el mejor cumplimiento de lo dispuesto.

Lo anterior es una simple muestra de lo que la empresa titular est¨¢ obligada a hacer inmediatamente despu¨¦s de otorgada la autorizaci¨®n-previa, con el fin de que dentro del plazo de dieciocho meses pueda entrar en la fase de construcci¨®n.

Todo lo se?alado anteriormente viene expresamente concebido y se realiza al amparo de la denominada autorizaci¨®n- previa, y vemos que se habla de contratos establecidos, ingenier¨ªas contratadas, obras llevadas a cabo en el emplazamiento e incluso en el apartado F del art¨ªculo catorce del Reglamento de Instalaciones Nucleares, se hace referencia a concesiones y autorizaciones administrativas solicitadas con todos los requisitos necesarios.

Si una empresa titular de una autorizaci¨®n-previa para una central nuclear est¨¢ obligada a llevar a cabo las actividades enumeradas anteriormente, es l¨®gico que tambi¨¦n debe realizar todo aquello que es necesario, previo o concordante con esas actuaciones, ya que no es, posible entender, dentro de la gran complejidad que lleva consigo la preparaci¨®n y construcci¨®n de una central nuclear, que cada estudio o trabajo sea completamente independiente o se pueda efectuar separado y unitariamente. Todo est¨¢ relacionado, y al poner en marcha una organizaci¨®n de este tipo deber¨¢n ir realiz¨¢ndose presupuestos fundamentales e indispensables como los derivados de la propia financiaci¨®n de la central con las actividades y compromisos a esos fines dirigidos (ampliaciones de capital, emisiones de obligaciones, pr¨¦stamos exteriores); actividades comerciales (compromisos de importaci¨®n de elementos para la central, licencias de importaci¨®n); actividades tecnol¨®gicas (fabricaci¨®n mixta, compromisos de asistencia t¨¦cnica), etc¨¦tera.

Como hemos visto en esta sucinta exposici¨®n, el otorgamiento de una autorizaci¨®n previa para una central nuclear supone poner en movimiento un imponente mecanismo en el orden financiero, comercial y tecnol¨®gico que est¨¢ previsto que as¨ª sea dentro de la legalidad vigente y que incluso viene exigido por la propia Administraci¨®n, que no s¨®lo en todo momento tiene. a su disposici¨®n una amplia y fiel informaci¨®n de todo ello, sino que controla con autorizaciones y homologaciones espec¨ªficas los actos m¨¢s relevantes del largo proceso industrial iniciado con la autorizaci¨®n-previa, y que, adem¨¢s, sancionar¨ªa con la t¨¦cnica de la caducidad cualquier incumplimiento de esa actuaci¨®n por la empresa titular de la autorizaci¨®n, actuaci¨®n que es as¨ª, para esta empresa, estrictamente obligatoria.