Estatuto de funcionarios a la vista

Presidente de la Asociaci¨®n Espa?ola de Administraci¨®n P¨²blica

Cuando el hombre prehist¨®rico pinta bisontes en los techos y paredes de las cuevas c¨¢ntabras, lo que quiere expresar, seg¨²n Ortega, es sencillamente el deseo de que se cumpla en la vida real la captura de la bestia grande, cuya carne precisa la tribu. Se trata, por tanto, de una pintura votiva. Se graba la imagen de lo que se quiere conseguir. An¨¢logamente, y salvadas las distancias, cuando el espa?ol de nuestros d¨ªas plasma en ?grafittis? callejeros sus consignas y s¨ªmbolos democr¨¢ticos no hace sino formular un voto colectivo: ?qu¨¦ la democracia se alcance!

Quiere con todo esto decirse que parece como si se hubiera generalizado la creencia de que hablando de democracia se acercara la llegada de la misma. Pero esta noble aspiraci¨®n de contribuir a acelerar el proceso de realizaci¨®n del ideal democr¨¢tico puede, no obstante, generar confusionismo. En efecto, a fuer de querer se acorten las distancias que median hasta la consecuci¨®n del cambio, acontece, a menudo, que se obstina la opini¨®n en creer que todo lo que se ofrece como nuevo presupone la ,virtualidad de cambiar las cosas. Celebrar, de antemano, toda innovaci¨®n como una muestra del ¨¢nimo democratizante que debiera de estar presente en todo paso de reforma revela buena fe y una gran confianza en los reformadores, mas puede dar lugar a errores bastante graves. As¨ª, el hecho de que recientemente un nuevo anteproyecto de ley de Bases para la Funci¨®n P¨²blica haya sido saludado, en un primer momento, por los medios informativos como un texto esperanzadora mente democr¨¢tico, no ha podido obedecer sino a una Inicial impresi¨®n en la que ha primado, sobre toda otra consideraci¨®n, el deseo ferviente de que reuniera aquella condici¨®n el borrador que se anunciaba como novedad y como soluci¨®n.

Cauces extrademocr¨¢ticos

El sentido anal¨ªtico y cr¨ªtico del buen informador y, sobre todo, el prurito de objetividad que anima a la nueva prensa, dan paso en seguida a la reacci¨®n. Una r¨¢pida recogida de opiniones sirve a enjuiciar con ¨®ptica especializada el nuevo ingrediente, presuntamente v¨¢lido, que se pretende introducir en la probeta pol¨ªtica del cambio. Surge, entonces, el desencanto. La carta de cr¨¦dito parece perder todo punto de apoyo. Alguna pieza se quiebra o se intenta hacer quebrar en el mecanismo de rec¨ªprocas fidelidades que ha de ser observado entre quienes gobiernan y delegan y quienes son sus delegados y entre esos mismos que gobiernan y representan y quienes son los representados. Sea cual fuere el elemento de tan compleja relaci¨®n que haya podido no quedar a la altura requerida por las circunstancias, es lo cierto que no ha sido grasa sino arena lo que se ha vertido en el engranaje. No cabe, por tanto, m¨¢s que congratularse de las pr¨¢cticas abortivas con las que, provengan de donde provengan, se est¨¢, por ahora, obstaculizando la viabilidad de un proyecto engendrado por cauces extrademocr¨¢ticos.

Es, precisamente, el procedimiento empleado en la elaboraci¨®n del nuevo anteproyecto de ley de Bases (su gestaci¨®n) lo que principalmente suscita la animadversi¨®n generalizada hacia el texto, apenas entrevisto. No hay, por tanto, necesidad de adentrarse en el contenido del mismo para hallar motivos suficientes de rechazo. Ni el sigilo, ni el t¨®pico letargo veraniego de una Administraci¨®n que a primeros de agosto contaba con la mayor parte de sus efectivos de personal accidentalmente destacados en parajes de mar y monta?a, han sido escollos para las primeras reacciones de oposici¨®n al anteproyecto. En el Madrid caluroso del ¨²ltimo mes se han venido dando continua cita las centrales sindicales con presencia en la funci¨®n p¨²blica (CCOO, CNT, CSUT, FETAP-UGT, SU, USO), que, en com¨²n acuerdo con la Asociaci¨®n Espa?ola de Administraci¨®n P¨²blica y en la sede de ¨¦sta, han mostrado puntos un¨¢nimes de absoluta disconformidad ante el proyecto estatutario. EL PA?S ha dado noticias de esta contestaci¨®n. Y, concretamente, se han registrado ecos del comunicado que sindicatos y asociaci¨®n han hecho p¨²blico expresando su satisfacci¨®n por que el Gobierno no haya aceptado el borrador, su preocupaci¨®n por que puedan, no obstante, presentarse nuevos anteproyectos de similares hechuras -como el que ayer estudi¨® la comisi¨®n de subsecretarios- y la firme convicci¨®n de que s¨®lo la participaci¨®n de los funcionarios en la elaboraci¨®n del texto puede servir de alguna garant¨ªa tanto para el grado de aceptaci¨®n del estatuto como para el de su acierto ante la sociedad.

Debe, no obstante, razonarse acerca de la ra¨ªz extrademocr¨¢tica que ab origine revela el hasta ahora nonnato proyecto estatutario. Hay que tener presente que, a primera vista, muchos pueden creer que la posterior traves¨ªa por las C¨¢maras de un proyecto de ley de Bases de la Funci¨®n P¨²blica purifica la gestaci¨®n del anteproyecto, exonerando a la Administraci¨®n de haberlo presentado ante el Gobierno sin haber contado previamente con los funcionarios y empleados p¨²blicos. Los que as¨ª razonan parten del hecho cierto de que los funcionarios est¨¢n tan representados en las Cortes como los restantes ciudadanos, por lo que huelga aquella previa consulta. Mas quienes as¨ª piensan no se dan cuenta de que parten de unos esquemas mentales inadecuados para cimentar un sistema democr¨¢tico, cosa que implica unas actitudes y unos h¨¢bitos de dicha naturaleza en toda la sociedad y, por tanto, muy principalmente en la Administraci¨®n p¨²blica, que tan decisivo papel desempe?a en la conformaci¨®n del orden social. Es decir, no se trata de que se, d¨¦ cumplimiento (obligado) a un tr¨¢mite que sirva a conferir sentido democr¨¢tico a la disposici¨®n de car¨¢cter general que venga a regular la organizaci¨®n y comportamiento del funcionariado, sino de que se elabore, con sentido verdaderamente democr¨¢tico tal tipo de norma, dando voluntariamente participaci¨®n al personal destinatario de la misma, al que se procurar¨¢ comprometer en la trascendental tarea de democratizar la Administraci¨®n p¨²blica, objetivo que jam¨¢s se alcanzar¨¢ si el estatuto de quienes trabajan para ella se gesta a espaldas suyas.

Mas no se esgrimen s¨®lo argumentos de ¨ªndole pol¨ªtica y moral para combatir un anteproyecto de ley que la Administraci¨®n pudiera presentar al Gobierno para que ¨¦ste, a su vez, hiciera suya la iniciativa, remitiendo a las Cortes un proyecto de norma en cuya elaboraci¨®n se hubiere prescindido de los criterios del sector directamente afectado por la nueva regulaci¨®n. Median tambi¨¦n argumentos legales y consideraciones de toda coherencia con la mec¨¢nica parlamentaria. Mediante un proyecto de ley de Bases, preparado, claro est¨¢, por la Administraci¨®n, lo que el ejecutivo busca es obtener del legislativo una autorizaci¨®n en l¨ªneas generales para regular directamente una materia. La decisi¨®n (del ejecutivo) de presentar semejante ?petici¨®n de autorizaci¨®n? es, por consiguiente, de suma Importancia. Y tal tipo de decisiones deben ir precedidas de las compulsas de opini¨®n, consultas e informaciones acerca de los sectores sociales, econ¨®micos, laborales, profesionales, etc¨¦tera, afectados.

Vicios de forma y de fondo

Respecto de cu¨¢l sea el significado de la intervenci¨®n de los parlamentarios acerca de un proyecto de norma en cuya elaboraci¨®n hayan participado o se haya o¨ªdo a las representaciones genuinas y directas de aquellos sectores, organizados en sindicatos o en asociaciones reconocidos por las leyes, no ha de caber ninguna duda. El hecho de que el anteproyecto de norma haya recibido aquel espaldarazo inicial de conformidad no quiere decir sino que se aviene con lo que el sector social, econ¨®mico, laboral, profesional, etc¨¦tera, aspira, desea, reivindica o se propone alcanzar; es una garant¨ªa de communis oppinio, siquiera sea relativa o sectorial (previene frente a las maniobras internas, de signo elitista u olig¨¢rquico). Pero ello no significa que necesariamente sea conveniente para el cuerpo social considerado en su conjunto; puede haber coincidencia de intereses, pero tambi¨¦n cabe la discrepancia entre el inter¨¦s sectorial que el proyecto de norma tutele y el inter¨¦s p¨²blico que el ordenamiento jur¨ªdico ha de guardar. En los debates parlamentarios deben de aclararse estas situaciones, elabor¨¢ndose en consecuencia la norma general. Pero habr¨¢n de partir tales debates de unos proyectos de leyes que, ando menos, no sean equ¨ªvocos respecto de la problem¨¢tica y las soluciones apropiadas al sector objeto de regulaci¨®n legal.

Un anteproyecto administrativo de estatuto funcionarial confeccionado sin contar con el funcionario no debe ser examinado en su contenido, m¨¢xime si se tiene presente la ausencia de divulgaci¨®n del texto hacia el propio personal de la Administraci¨®n. Su traslado, sin embargo, hacia fuentes de opini¨®n p¨²blica y las consiguientes filtraciones permiten aventurar el triste juicio de que, al parecer, cuesta mucho hacer las cosas bien. En una primera fase, y despu¨¦s de varios borradores, la Administraci¨®n lleg¨® a alumbrar un texto absolutamente impreciso, pero que difundi¨® celosamente entre el funcionariado, sindicatos y asociaciones de funcionarios; en una segunda fase, previo entierro ?t¨¢cito? del texto con que culminara el esfuerzo redactor oficial de aquella etapa, se recurre, en cambio, a un documento concreto, pero que es simple producto de laboratorio (fabricado in vitro, como dir¨ªan ciertos tecn¨®cratas), en el que s¨®lo han participado los alquimistas.

A los vicios de forma, que de suyo invalidan, habr¨ªan de sumarse los de fondo que podr¨ªa reunir un proyecto de estatuto funcionarial que no regulara adecuadamente las incompatibilidades ni garantizara racionalmente la imparcialidad, como el orden preconstitucional prescribe. Tal ser¨ªa si no se mencionaran las incompatibilidades para formar parte de los consejos de administraci¨®n de sociedades mercantiles o si se confundiera la asepsia s¨ªndico-profesional o el apoliticismo con la independencia pol¨ªtica. Tambi¨¦n podr¨ªa resultar poco innovador una escisi¨®n del funcionariado en dos grandes ¨®rdenes que respectivamente englobaran a los funcionarios de cuerpos generales y a los de los especiales, agrupados bajo nuevas denominaciones que no dejar¨ªan de evidenciar el error estructural b¨¢sico de una Administraci¨®n que cuenta formalmente con unas dotaciones exiguas para funciones generales y otras muy numerosas, en cambio, para las especiales, siendo as¨ª que, de hecho, los nominalmente encargados de ¨¦stas ejercen las primeras y que, parad¨®jicamente, se recurre a contrataciones de terceros (personas y sociedades) para que se ocupen de las especiales. Y, asimismo, cabr¨ªa se?alar la regresividad de un proyecto que cifrara los ascensos y promociones en unas evaluaciones que no estuvieran confiadas a ¨®rganos de composici¨®n paritaria, con representantes electivos del funcionariado, etc¨¦tera. Pero para referirse a tales aspectos habr¨ªa de conocerse el texto cuyo procedimiento de elaboraci¨®n se ha apartado, inopinadamente, del cauce que la propia Administraci¨®n se hab¨ªa trazado y que consist¨ªa en contar con los funcionarios y empleados p¨²blicos.

Fen¨®meno burocr¨¢tico y democracia pol¨ªtica

No hay que desesperar. Se ha pedido (por las centrales sindicales y la asociaci¨®n de referencia, sin que sea exagerado pensar que se adhieran otras muchas entidades a la solicitud) la creaci¨®n de un grupo de trabajo mixto, con toda clase de representaciones de funcionarios, que junto con la Secretar¨ªa de Estado para la Administraci¨®n P¨²blica redacte el anteproyecto de ley de Bases. La gestaci¨®n democr¨¢tica del anteproyecto dentro de la Administraci¨®n se estima que ,ser¨¢ el paso m¨¢s certero para la democratizaci¨®n del sector.

Como se?ala Nicos Poulantzas, se ha dicho e insistido por Weber que existe una contradicci¨®n inevitable entre el fen¨®meno burocr¨¢tico y la democracia pol¨ªtica. Indudablemente, las relaciones entre la burocracia, el burocratismo y las estructuras de un Estado determinado se hallan entretejidas con una trama de gran complejidad. Mas un Estado con planteamientos democr¨¢ticos no ha de dudar en introducir en su Administraci¨®n todos los instrumentos de democratizaci¨®n que tenga a su alcance. El estatuto regulador de la estructura y comportamiento del sector laboral m¨¢s amplio del pa¨ªs parece ser una pieza clave en el proceso.

Entre tanto, con un prop¨®sito votivo como el apuntado al principio, podr¨¢ escribirse en la blanca e inmensa pared del solar de nuestro pueblo un gran letrero que diga: ?Administraci¨®n democr¨¢tica?. Traducida la pintada con el c¨®digo interpretativo de las inscripciones ancestrales, el r¨®tulo querr¨¢ expresar un firme deseo com¨²n: iQu¨¦ la Administraci¨®n espa?ola se democratice!