El consenso constitucional y los tratados internacionales sobre derechos humanos / y 2

Diplom¨¢tico. Profesor de Derecho internacional

La libertad de ense?anza no es sino un corolario de la libertad de pensamiento, de conciencia y de religi¨®n y de la libertad de expresi¨®n (art¨ªculos 18 y 19 del pacto de Derechos Civiles y Pol¨ªticos (DCP). Por tanto, la libertad de ense?anza s¨®lo exige del Estado un deber de abstenci¨®n, una obligaci¨®n de no impedir la transmisi¨®n de conocimientos y doctrinas por personas e instituciones, naturalmente dentro de las reglamentaciones que se establezcan legalmente para salvaguardar, seg¨²n la expresi¨®n consagrada, la seguridad, el orden, la salud o la moral p¨²blicos y los derechos y libertades de los dem¨¢s.

El pacto de Derechos Econ¨®micos, Sociales y Culturales (DESC) parte de esta misma base, pero da un paso m¨¢s all¨¢. Las libertades ?formales? han de ser completadas con derechos ?concretos?. A la libertad de ense?anza viene, pues, a sumarse el derecho a la educaci¨®n. El art¨ªculo 13 del pacto DESC (que es justamente el texto internacional m¨¢s citado por los detractores del proyecto constitucional) pone el acento en la obligaci¨®n de los poderes p¨²blicos de proporcionar a todos acceso a la educaci¨®n. Enuncia para ello ciertos principios rectores, pero no impone una ¨²nica v¨ªa para lograr esos objetivos: cada Estado puede escoger la que le parezca m¨¢s oportuna teniendo en cuenta sus peculiaridades.

No pod¨ªa ser de otra manera. Independientemente de los m¨¦ritos intr¨ªnsecos de la proposici¨®n, dif¨ªcilmente habr¨ªan aceptado los Estados atarse por una disposici¨®n convencional que les obligara a sostener con fondos p¨²blicos las escuelas privadas. Pi¨¦nsese en la lista de los Estados que han ratificado los pactos y en la diversidad de sus sistemas educativos. Casi todos los pa¨ªses de Europa oriental, con ense?anza estatalizada, han ratificado los pactos; ninguno ha considerado necesario formular reservas al art¨ªculo 13 del pacto DESC. En el otro extremo de la gama, EEUU, pa¨ªs de sistema pluralista, pero que tiene estrictamente limitadas las ayudas a la ense?anza privada, como consecuencia de la primera enmienda a la Constituci¨®n, que proh¨ªbe toda religi¨®n oficial, (seg¨²n ha sido interpretada y aplicada en diversas sentencias del Tribunal Supremo), tampoco tiene prevista ninguna reserva al art¨ªculo 13 en su proyecto de ratificaci¨®n, actualmente pendiente en el Congreso, seguramente porque no lo estima incompatible con su sistema.

Si no en el ¨¢mbito universal -podr¨ªa alguien arg¨¹ir-, quiz¨¢ a escala europea, en que las obligaciones en materia de derechos humanos son m¨¢s estrictas, pudiera encontrarse una norma que obligue al Estado a sufragar la educaci¨®n en escuelas privadas. Algunos han mencionado a este respecto el art¨ªculo 2 del protocolo adicional (1952) al Convenio europeo de Salvaguardia de los Derechos Humanos y las Libertades Fundamentales, de 1950. El protocolo, en vigor desde 1954, ha sido firmado por Espa?a en 1978 y es previsible que sea ratificado pr¨®ximamente, junto con el convenio. Su art¨ªculo 2 trata del ?derecho a la instrucci¨®n?:

?A nadie se le puede. negar el derecho a la instrucci¨®n. El Estado, en el ejercicio de las funciones que asuma en el campo de la educaci¨®n y la ense?anza, respetar¨¢ el derecho de los padres a asegurar esta educaci¨®n y esta ense?anza conforme a sus convicciones religiosas y filos¨®ficas.?

Derecho a la instrucci¨®n

A pesar de la ambig¨¹edad de la expresi¨®n ?derecho a la instrucci¨®n?, nada hace pensar que este precepto vaya m¨¢s all¨¢ de garantizar la libertad de ense?anza en su sentido cl¨¢sico. N¨®tese la construcci¨®n negativa de la frase inicial y la mera cl¨¢usula de ?respeto? de la segunda frase: el Estado s¨®lo se obliga a un no hacer, lo que es congruente con el resto de las disposiciones del convenio y sus protocolos, verdadero cat¨¢logo de libertades tradicionales m¨¢s o menos actualizadas. Por supuesto, el tema no pas¨® inadvertido en la elaboraci¨®n del protocolo y, ante la pol¨¦mica que suscit¨® (en la disputa sobre la financiaci¨®n de las escuelas confesionales los espa?oles no somos originales), los ¨®rganos competentes se ocuparon de dejar bien claro que quedaba fuera del marco del convenio y su protocolo toda la cuesti¨®n de la pretendida obligaci¨®n del Estado de financiar las escuelas de car¨¢cter religioso o filos¨®fico (declaraci¨®n concordante del secretario general del Consejo de Europa y de la comisi¨®n jur¨ªdica de la Asamblea Consultiva). Por si quedara alguna duda, los Estados de Europa occidental, al ratificar sucesivamente el protocolo, han procurado que no quede ning¨²n resquicio a la interpretaci¨®n, formulando reservas o declaraciones que precisan el verdadero alcance del art¨ªculo 2 (Grecia, Malta, Suecia, Turqu¨ªa, Rep¨²blica Federal de Alemania, Irlanda y Pa¨ªses Bajos).

La cuesti¨®n no se ha planteado nunca directamente ante el Tribunal Europeo de Derechos Humanos, pero en las ocasiones en que ¨¦ste ha tenido que interpretar el art¨ªculo 2 del protocolo (asuntos ling¨¹¨ªsticos belgas, sentencia de 1968, y Kjeldsen, Madsen y Pedersen C., Dinamarca, sentencia de 1976), los magistrados han procurado respetar cuidadosamente la soberan¨ªa de los Estados al optar entre los distintos sistemas educativos, siempre que queden garantizados unos niveles b¨¢sicos de libertad de la persona y de no discriminaci¨®n.

Los tratados hasta ahora examinados son los ¨²nicos que se han venido esgrimiendo en la pol¨¦mica sobre la ?libertad de ense?anza?. Es curioso que no se haya mencionado apenas el texto internacional m¨¢s completo sobre los derechos humanos en materia de educaci¨®n: la convenci¨®n relativa a la lucha contra las discriminaciones en la esfera de la ense?anza, aprobada por la UNESCO en 1960, en vigor desde 1962 y aceptada formalmente por Espa?a en 1969 (BOE de 1- 11- 1969). Verdadera ?ley especial? en la materia, la convenci¨®n aclara, y perfila muchos aspectos que los textos fundamentales sobre derechos humanos, por su misma generalidad, tienen que dejar vagos.

El objetivo de la convenci¨®n es ambicioso, puesto que se propone ?no s¨®lo proscribir todas las discriminaciones en la esfera de la ense?anza, sino tambi¨¦n procurar la igualdad de posibilidades y de trato para todas las personas en esta esfera? (pre¨¢mbulo). Como promover la igualdad no equivale a imponer el uniformismo, el art¨ªculo 2 reconoce expl¨ªcitamente -?en el caso de que el Estado las admita.?- las instituciones privadas de ense?anza ?siempre que la finalidad de estos establecimientos no sea la de lograr la exclusi¨®n de cualquier grupo, sino la de a?adir nuevas posibilidades de ense?anza a las que proporciona el poder p¨²blico, y siempre que funcionen de conformidad con esa finalidad y que la ense?anza dada corresponda a las normas que hayan podido prescribir o aprobar las autoridades competentes?. En ning¨²n momento obliga la convenci¨®n a los Estados partes a subvencionar estas escuelas; se limita, como es l¨®gico, a prohibir ?en la ayuda, cualquiera que sea la forma, que los poderes p¨²blicos puedan prestar a los establecimientos de ense?anza, ninguna preferencia ni restricci¨®n fundadas ¨²nicamente en el hecho de los alumnos pertenezcan a un grupo determinado? (art¨ªculo 3). La falta de toda obligaci¨®n del Estado de financiar las escuelas privadas se desprende, a mayor abundancia, del art¨ªculo 5, seg¨²n el cual ?debe respetarse la libertad de los padres o, en su caso, de los tutores legales: 1.?, de elegir para sus hijos establecimientos de ense?anza que no sean los mantenidos por los poderes p¨²blicos, pero que respeten las normas m¨ªnimas que puedan fijar o aprobar las autoridades competentes, y 2.?, de dar a sus hijos, seg¨²n las modalidades de aplicaci¨®n que determine la legislaci¨®n de cada Estado, la educaci¨®n religiosa y moral conforme A sus propias convicciones?.

Merece la pena, por ¨²ltimo, subrayar que la propia convenci¨®n, explicitando lo que en los otros tratados se encuentra impl¨ªcito, proclama en su pre¨¢mbulo ?el debido respeto a la diversidad de los sistemas educativos nacionales? e insiste en su art¨ªculo 4 que la igualdad de posibilidades y de trato en la esfera de la ense?anza se deber¨¢ conseguir en cada pa¨ªs mediante una pol¨ªtica nacional ?por m¨¦todos adecuados a las circunstancias y las pr¨¢cticas nacionales?.

Cerrar algunas v¨ªas

Cabe concluir, por tanto, que los textos internacionales en materia de derechos humanos y educaci¨®n no dicen sustancialmente otra cosa de lo que actualmente recoge el proyecto de Constituci¨®n, aunque, en algunos casos var¨ªan las palabras y la sistematizaci¨®n sea distinta. Se ha dicho, con intenci¨®n cr¨ªtica, que el art¨ªculo 25 del proyecto admite una variedad de proyectos educativos. Cierto, y exactamente lo mismo hacen los tratados internacionales. Ni la Constituci¨®n ni los tratados normativos est¨¢n para imponer v¨ªas unidimensionales. Aspiran a cerrar algunas v¨ªas: las v¨ªas de la regresi¨®n, del oscurantismo, de la intolerancia. Por lo dem¨¢s, la carta b¨¢sica de nuestra democracia coincidir¨¢ con los grandes tratados internacionales en procurar la apertura de nuevas v¨ªas por donde puedan discurrir, con libertad de opci¨®n, en un caso, los ciudadanos y los poderes p¨²blicos, en el otros los Estados y, por encima de ellos, las personas que los componen.

Espero haber contribuido a arrojar alguna luz sobre esta cuesti¨®n, que parece haber tenido perplejos a nuestros legisladores repetidas veces a lo largo del proceso de elaboraci¨®n del texto constitucional. La conclusi¨®n es clara: no hay que dejarse obnubilar por falsos problemas ni dejarse atraer por espejismos. Hay que resolver los aut¨¦nticos problemas y no dejarse atrapar por las palabras. No hay antinomias fundamentales entre la nueva Constituci¨®n y los tratados internacionales sobre los derechos humanos. Ni los paladines de la escuela privada deben creer que con la referencia a los tratados internacionales han conseguido para siempre la financiaci¨®n de los centros, sin control de los poderes p¨²blicos o de la comunidad escolar; ni los campeones de la escuela p¨²blica deben temer que los tratados, internacionales puedan coartar su propio proyecto educativo.

El texto constitucional mantiene todas las puertas abiertas. El consenso no tiene por qu¨¦ romperse. El consenso no debe romperse.