Reorganizaci¨®n de la industria del petr¨®leo

Ingeniero superior del Petr¨®leoEl desarrollo del lector espa?ol del petr¨®leo est¨¢ profundamente determinado y condicionado tanto por la constituci¨®n original del monopolio d¨¦ petr¨®leos, por real decreto-ley de 28 de junio de 1927, como y sobre todo por la restrictiva evoluci¨®n ulterior del mismo durante los ¨²ltimos cuarenta a?os.

Conviene distinguir claramente entre la creaci¨®n y positiva concepci¨®n inicial del monopolio de petr¨®leos del Estado, es decir, su configuraci¨®n, fines y caracter¨ªsticas, de una parte, y su desordenada y perturbadora limitaci¨®n posterior, de otra. La constituci¨®n del monopolio, una de las m¨¢s originales, audaces y avanzadas creaciones institucionales espa?olas, en relaci¨®n a su tiempo, supuso:

- La nacionalizaci¨®n completa del subsector del petr¨®leo, al concebirse como ?del Estado, por el Estado y para el Estado?, seg¨²n el pre¨¢mbulo de la ley fundacional. Era un buen y viable punto de partida ante la muy d¨¦bil presencia de los intereses privados petroleros espa?oles y la prepotencia de los internacionales.

- La configuraci¨®n del ente petrolero estatal verticalmente integrado para abarcar todas las fases de la cadena petrolera sin excepci¨®n, desde la exploraci¨®n y producci¨®n hasta la distribuci¨®n.

- La formulaci¨®n del principio de prioridad de los intereses nacionales y del car¨¢cter p¨²blico de las actividades petroleras, que se anticip¨® a las de las pol¨ªticas nacionales europeas de despu¨¦s de la segunda guerra mundial.

- La promulgaci¨®n de una legislaci¨®n fundamental sobre petr¨®leo en la ley fundacional y con m¨¢ximo rango que otorg¨® las mayores facultades de intervenci¨®n a los poderes p¨²blicos y permiti¨® un tratarniento organizado y unitario del mismo.

Es oportuno recordar respecto al monopolio otros dos aspectos esenciales, el primero su adscripcion al Ministerio de Hacienda y su carencia de personalidad jur¨ªdica propia, lo que requiri¨® la figura de una compa?¨ªa administradora, que se adjudic¨® por concurso a CAMPSA, con mayor¨ªa de gesti¨®n privada (patrimonio del Estado, 30%), pero intervenida por una delegaci¨®n del Gobierno, con la obligaci¨®n de cumplir los fines fundacionales, realizar todas las actividades neces.arias, invertir en el patrimonio petrolero estatal y generar la renta de petr¨®leos del Estado, remuner¨¢ndose con una fracci¨®n de la misma (4%) y de los impuestos recaudados (2,5%).

Recortes al monopolio

El otro aspecto es el de su general aceptaci¨®n, tal como se cre¨® entonces, desde todas las posturas y posiciones pol¨ªticas, siendo de destacar que como se?al¨® el historiador socialista Ramos Oliveira, ?el monopolio de petr¨®leos est¨¢ considerado un acierto, el ¨²nico acierto, de la dictadura? (de Primo de Rivera).

El monopolio estatal, a?os despu¨¦s de su creacion y en particular desde 1942, ha experimentado un contin¨²o proceso de reducci¨®n de sus competencias y facultades, por voluntad de los poderes, p¨²blicos, en las fases de exploraci¨®n y producci¨®n, transporte mar¨ªtimo y refino, con desaparici¨®n total de ellas hasta circunscribirse y concentrarse exclusivamente en la distribuci¨®n y comercializaci¨®n de productos petrol¨ªferos donde permanece y radica en la actualidad.

Dicho proceso de reducci¨®n ha sido doble y sumamente anarquico, pues para fases distintas de la distribuci¨®n las competencias del monopolio se han, ido transfiriendo a diversos ¨®rganos de la Administraci¨®n en distintos ministerios, y las actividades de CAMPSA se han encomendado o autorizado a m¨²ltiples empresas sustitutivas. Las varias etapas de este proceso, efectuado en orden disperso y sin racionalidad corresponden al auge del corporativismo en los a?os cuarenta y a la apertura a capitales extranjeros y al desarrollo de Los privados nacionales en los siguientes.

En cualquier caso, la restricci¨®n del monopolio de petr¨®leos del Estado, tal como se ha efectuado, ha conducido a:

- La desnacionalizaci¨®n irreversible de fases petroleras distintas de la distribuci¨®n, ante la implantaci¨®n en ella de importantes intereses o empresas privadas.

- La ruptura de la integraci¨®n vertical de la cadena petrolera, no s¨®lo por limitar al monopolio a la distribuci¨®n, sino tambi¨¦n por privar a las entidades sustitutivas de acceder a esta ¨²ltima fase.

- La desorganizaci¨®n general del subsector por su fragmentaci¨®n empresarial, y administrativa en m¨²ltiples entidades y organismos dif¨ªciles de coordinar.

El balance hist¨®rico del monopolio, pese a su circunscripci¨®n a la distribuci¨®n y a no haberse utilizado eficazmente su enorme potencial, es finalmente positivo, pues gracias al mismo el Estado controla la fase clave del mercado interior y al mismo tiempo posee en propiedad toda la importante red primaria y una parte de la secundaria de distribuci¨®n.

Adem¨¢s, la centralizacion y concentraci¨®n t¨¦cnica y econ¨®mica de toda la distribuci¨®n ha permitido obtener sustanciales ahorros por racionalizaci¨®n en gran escala de las actividades y la eliminaci¨®n de despilfarros de inversiones y costes. Adem¨¢s, la transformaci¨®n de los beneficios monopol¨ªsticos de la distribuci¨®n en renta de petr¨®leos del Estado ha supuesto importantes aportaciones al Presupuesto nacional, del orden del 5% al 6% de los ingresos del mismo. Por ¨²ltimo, el monopolio por su protecci¨®n y funcionamiento ha facilitado e impulsado la implantaci¨®n de una industria espa?ola del petr¨®leo, a¨²n mal estructurada.

Sin embargo, las perspectivas del monopolio exigen una adecuaci¨®n gradual y progresiva del mismo por razones t¨¦cnicas y estructurales y sobre todo ante el futuro ingreso de Espa?a en la CEE, ya que: el art¨ªculo 90 del Tratado de Roma permite conservar los monopolios fiscales, pero siempre que no impidan el juego de la competencia. El art¨ªculo 37 de dicho tratado plantea la desaparici¨®n, de los monopolios comerciales estableciendo la libre circulaci¨®n de bienes y servicios. El Gobierno franc¨¦s recientemente ha decidido la desaparici¨®n escalonada de los ¨²ltimos elementos de su monopolio petrolero delegado m¨¢s suave que el espa?ol y m¨¢s compatible con la CEE.

La situaci¨®n actual del subsector espa?ol del petr¨®leo es sumamente deficiente y sin precedentes en otros pa¨ªses, lo que contrasta con la preponderancia energ¨¦tica del petr¨®leo y el car¨¢cter clave de la parcela de la energ¨ªa. Son de destacar los siguientes defectos principales:

- Multiplicidad de ¨®rganos de la Administraci¨®n competentes en materia de petr¨®leo que impide un tratamiento global y coherente.

- Inadecuada estructura y no s¨®lo por la falta de integraci¨®n, sino tambi¨¦n por el desequilibtio entre fases, pues mientras el refino y el transporte mar¨ªtimo de crudos son fuertemente excedentarios, la exploraci¨®n y producci¨®n se hallan sumamente abandonadas. El esfuerzo relativo de exploraci¨®n efectuado en el pa¨ªs es de catorce sondeos acumulados por cada 10.000 kil¨®metros cuadrados de superficie sedimentaria ¨²til, cuando la media europea cuadruplica esta densidad.

- Funcionamiento insuficientemente satisfactorio, pues entre otros aspectos el pa¨ªs desv¨ªa fuertes recursos econ¨®micos hacia la exploraci¨®n en el extranjero, menos interesante, cuando el esfuerzo interior es relativamente escaso. Adem¨¢s, las ventas de productos petrol¨ªferos por las refiner¨ªas a CAMPSA se establecen seg¨²n la capacidad de refino de cada una y no conforme al m¨ªnimo coste de distribuci¨®n, con despilfarro econ¨®mico y energ¨¦tico. Igualmente, la cuota gubernamental de compra de crudos (45% de las necesidades interiores) no ha cumplido todos los objetivos esperables.

- Gran dispersi¨®n empresarial, con d¨¦bil potencial unitario e incapacidad para resistir contrastes con los de otros pa¨ªses, as¨ª corno diversificaci¨®n de los intereses p¨²blicos al depender unas empresas estatales del Ministerio de Hacienda y otras del de Industria.

Las principales medidas correctoras necesarias para superar la adversa situaci¨®n actual de la industria del petr¨®leo pueden resumirse no exhaustivamente, y aparte de las de reordenaci¨®n empresarial, en:

- Impulso a la exploraci¨®n en el interior, con fuerte dotaci¨®n y centralizaci¨®n de las actividades estatales. Concesi¨®n de incentivos a entidades privadas espa?olas como en otros pa¨ªses. Moderaci¨®n razonable de los esfuerzos en el exterior transfiri¨¦ndolos parcialmente al territorio nacional. Agilizaci¨®n de la Administraci¨®n en tramitaci¨®n de concesiones. Atracci¨®n de inversiones extranjeras cualificadas. Eliminaci¨®n de parte de cotos cerrados como los de reservas estatales no investigadas y concentraci¨®n de la prospecci¨®n en ¨¢reas costa fuera del Mediterr¨¢neo, Cant¨¢brico y golfo de C¨¢diz, con especial proyecci¨®n a aguas profundas de grandes posibilidades,

- Estabilizaci¨®n rigurosa de la capacidad de refino y de la de los efectivos de flota petrolera, con objeto de evitar nuevos despilfarros de inversiones, as¨ª como impulso coactivo o incentivador a la reconversi¨®n de plantas refinadoras a sistemas de craqueo de fuel-oil en productos ligeros por el excedente futuro de aquel producto a sustituir por carb¨®n nacional y nucleoelectricidad, junto a facilidades para la concentraci¨®n de los armadores independientes excesivamente fragmentados en peque?as empresas y est¨ªmulos a la: exportaci¨®n de fletes:

- Fijaci¨®n de las ventas de productos petrol¨ªferos de las refiner¨ªas conforme al criterio progresivo del m¨ªnino coste de distribuci¨®n. Mayor integraci¨®n empresarial de las etapas terminales de la distribuci¨®n a las compa?¨ªas petrol¨ªferas. Pr¨¢ctica de niveles de precios de productos m¨¢s coherentes entre s¨ª y adem¨¢s disuasorios. Creaci¨®n de una comisi¨®n interministerial de aprovisionamientos en crudos para la adecuaci¨®n de la cuota gubernamental y concentraci¨®n de las competencias administrativas en uno o dos Ministerios solamente.

Reordenaci¨®n y conclusi¨®n

La necesidad de reordenar el panorama de las empresas petrol¨ªferas espa?olas paralelamente al reajuste gradual del monopolio, conservando durante el mayor tienipo posible su car¨¢cter fiscal ante el ingreso futuro del pa¨ªs en la CEE, aparece como imperiosa, para superar su fragmentaci¨®n, falta de integraci¨®n e insuficientes dimensiones actuales. Se tratar¨ªa de configurar una o dos grandes concentraciones empre sariales que puedan constituir adem¨¢s instrumentos privilegiados de la acci¨®n gubernamental en el subsector.

Tales concentraciones empresariales a conseguir, con integraci¨®n vertical cada una, deben contribuir como fines principales a la minimizaci¨®n de costes en general, reforzamiento decisivo de las actividades de exploraci¨®n y funcionamiento arm¨®nico del subsector, aportaci¨®n de bases t¨¦cnicas y,comerciales para el desarrollo y gesti¨®n de la cuota gubernamental de crudos, as¨ª como constituir un factor de soberan¨ªa nacional y de potencia de cara al exterior y jugar un importante papel de transparencia e impulso tecnol¨®gico.

As¨ª, la reordenaci¨®n en el plano empresarial, que puede plantearse casi en t¨¦rminos de supervivencia de la industria espa?ola del petr¨®leo desde, perspectivas nacionales, exige:

- Agrupar todas las participaciones empresariales p¨²blicas en una sola entidad totalmente estatal, mediante el sistema ?holding? y con ¨¢gil organizaci¨®n funcional, presente y potente, en todas las fases petrol¨ªferas.

- Concentraci¨®n empresarial m¨¢xima posible de los intereses privados, eficientes en el subsector, acordando en su caso facilidades y est¨ªmulos oportunos para ello y para un cierto grado de estructuraci¨®n verticalmente integrada de la misma.

La configuraci¨®n del ente estatal, sin reservas, si se aborda gradualmente partiendo de dos iniciales, uno en cada Ministerio titular actual como variante primaria, debe acompa?arse de la del privado, si es posible, con objeto de perfeccionar igualmente el ¨¢rea petrol¨ªfera no abarcada por aqu¨¦l, es decir, para ser global. Sin embargo, y como contrapartida a las facilidades citadas para la creaci¨®n del ente privado, ¨¦ste tendr¨ªa que aceptar un sistema de garant¨ªas para respetar y,cumplir objetivos prioritarios del pa¨ªs en el sector energ¨¦tico y aceptar una serie de deberes nacionales como en otros pa¨ªses.

En cualquier caso, cabe recordar como precedente y dato la existencia de grandes compa?¨ªas petrol¨ªferas ind¨ªgenas integradas en Europa occ¨ªdental, como los grupos CFP, con mayor¨ªa privada, y ELF/ERAP, con preponderancia estatal, en Francia; BP, con preponderancia privada, en Inglaterra; ENI, totalmente estatal, en Italia, y BEVA/GELSENBERG, con mayor¨ªa privada, en Alemania occidental.

En conclusi¨®n, la reestructuraci¨®n de esta industria es necesaria por la expansi¨®n de la demanda interior de petr¨®leo, que en el presente supone alrededor del 70% de la total de energ¨ªa primaria, las desfavorables perspectivas de agravaci¨®n futura del panorama energ¨¦tico internacional, a considerar, puesto que hay que importar m¨¢s del 95% de las necesidades de crudos, junto a la adecuaci¨®n gradual y necesaria del monopolio y al ingreso espa?ol en la CEE, sin olvidar el car¨¢cter estrat¨¦gico y econ¨®micamente clave del sector energ¨¦tico a escala nacional y su profunda incidencia general.