El proyecto de ley de financiaci¨®n de la ense?anza obligatoria / 1

Inspector fianciero y tributarioBien puede decirse que el proyecto de ley de Financiaci¨®n de la Ense?anza Obligatoria que el Gobierno ha remitido a las Cortes (Bolet¨ªn de las Cort¨¦s de 11 de octubre de 1978) es un proyecto revolucionario y pionero como pocos. Lo primero porque aspira a subvertir de un plumazo lo que hasta ahora ha sido el panorama de la ense?anza obligatoria en Espa?a, con sus dos tradicionales categor¨ªas de escuelas gratuitas (sin serlo enteramente) y ?de pago?, y lo segundo, porque, sin precedente alguno en el planeta, trata de poner en funcionamiento para el conjunto de un estado nacional, un sistema de caracter¨ªsticas tan singulares como novedosas.

Las razones para poner en marcha una innovaci¨®n tan radical como la que el proyecto representa derivan -seg¨²n el pre¨¢mbulo del propio proyecto- del af¨¢n de cumplir con dos principios esenciales: 1) ?el de la igualdad b¨¢sica de las condiciones del sistema educativo?, para que ¨¦ste no sea ?fuente de discriminaciones socioecon¨®micas?, y 2) ?el de la libertad de ense?anza.... elemento indispensable para la construcci¨®n de una sociedad democr¨¢tica y pluralista? e ?instrumento de las opciones que corresponden a los padres respecto a la educaci¨®n de sus hijos?. Principios -hay que inferirlo sensu contrario- con los que el sistema actual no cumple. Principios, asimismo, que sobre el papel y en abstracto parecen inobjetables. El problema radica en que, como todo el mundo sabe, tales principios suelen estar sometidos a muy variadas interpretaciones que dependen de los distintos criterios ideol¨®gicos y pol¨ªticos que cada cual maneje.

Las ayudas a la gratuidad

Pero el lector curioso y no iniciado, tal vez, se pregunte en qu¨¦ reside este car¨¢cter radicalmente innovador del proyecto. Pues ni m¨¢s ni menos que establecer lo que se denomina ayuda a la gratuidad, que se traduce en lo siguiente: a) En los niveles obligatorios de la ense?anza, todos los alumnos tienen el derecho a ?percibir del Estado la misma cantidad que representa el coste del puesto escolar estatal? . En el presente, dicho coste equivale a unas 32.000 pesetas por alumno y a?o y esa ser¨ªa la cantidad a percibir por las familias por cada hijo en edad escolar obligatoria. b) En cuanto estuvieran en posesi¨®n de esa suma, presumiblemente otorgada en forma de un bono, cup¨®n o cheque escolar (de aqu¨ª en adelante se les denominar¨¢ bonos, para simplificar) los padres o tutores de los alumnos podr¨ªan optar por la escuela o colegio, p¨²blico o privado, de su elecci¨®n. Dichos centros, si se han acogido al sistema de ayudas a la gratuidad, vendr¨¢n obligados a aceptar tales bonos como pago. c) El proyecto admite, sin embargo, la posibilidad de que los padres satisfagan cantidades complementarias, bien sea para cubrir los costes de lo que denomina ense?anzas no regladas; bien para sufragar el importe de la parte proporcional que a cada alumno correspondiera de las contribuciones e impuestos a satisfacer por el centro y de los gastos que afecten al inmueble en que est¨¦ ubicado el mismo; bien para financiar, en su caso, los gastos de transporte, comedor o residencia. No queda claro, a la vista del proyecto, si estas cantidades adicionales deber¨¢n o podr¨¢n satisfacerse tanto en las escuelas p¨²blicas como en las escuelas privadas. Luego se volver¨¢ a hacer referencia a estas excepciones a la gratuidad total y sus posibles efectos.

Hay que apresurarse a se?alar que la idea de los bonos -mal que pese a muchos- no es original del Gobierno de UCD. Ni siquiera es nueva, ni genuinamente espa?ola, aunque como ya se dijo, al Gobierno de nuestro pa¨ªs le corresponde el indisputable m¨¦rito de haberse decidido, por primera vez en la historia, a su aplicaci¨®n en gran escala. Y ello en un verdadero alarde de genial improvisaci¨®n que renuncia incluso a cualquier tipo de experimentaci¨®n previa. L¨¢stima que algunos peque?os detalles puedan poner en peligro su operatividad. Sobre ello volveremos enseguida.

Como se dec¨ªa, la idea hunde sus ra¨ªces en formulaciones pret¨¦ritas, por m¨¢s que las propuestas contempor¨¢neas arrancan de Milton Friedman, el conocido, aunque tal vez no muy popular, economista de la Escuela de Chicago. En la propuesta de este Premio Nobel de Econom¨ªa, se distribuir¨ªa a todos los padres con hijos en edades escolares obligatorias bonos canjeables por ense?anza en cualquier escuela estatal o privada que satisfaga unas condiciones educativas m¨ªnimas, estando el valor de cada bono relacionado con lo que se estima son los costes medios por alumno de diferentes edades.

A partir de aqu¨ª, las escuelas estatales perder¨ªan su car¨¢cter de gratuitas y cobrar¨ªan cantidades que permitieran cubrir sus costes, compitiendo con las escuelas privadas para la captaci¨®n de alumnos. Aparte del valor del bono, se permitir¨ªa a las familias adicionar fondos de su bolsillo para hacer frente a los precios establecidos por las escuelas privadas de su elecci¨®n, si ¨¦stos fuesen superiores al nivel normal representado por las escuelas p¨²blicas, aun cuando este extremo haya sido en buena parte reformulado en propuestas de bonos para educaci¨®n posteriores a la de Friedman. Aunque las escuelas podr¨ªan no tener prop¨®sito de lucro, para Friedman no habr¨ªa inconveniente alguno en que persiguieran la obtenci¨®n de un beneficio.

Los fines que la instauraci¨®n de un sistema de estas caracter¨ªsticas pretende son diversos. En opini¨®n de sus defensores, la posibilidad de libre elecci¨®n entre distintas escuelas p¨²blicas y privadas presenta las siguientes ventajas: 1) Contribuir¨ªa a crear una m¨¢s amplia variedad de instituciones educativas, estimulando la competencia entre las mismas; 2) los niveles educativos se elevar¨ªan como resultado de est¨¦ mecanismo competitivo, facilit¨¢ndose asimismo las innovaciones en materia educativa; 3) las escuelas se acomodar¨ªan a las preferencias de las familias, las cuales -a trav¨¦s de este sistema- aumentar¨ªan su capacidad para elegir entre distintas alternativas, y 4) se har¨ªa posible el incremento del total del gasto en educaci¨®n como resultado de las aportaciones adicionales de las familias, siempre dispuestas a invertir en lo que consideran una buena educaci¨®n para sus hijos. Como puede suponerse -nunca llueve a gusto de todos-, no hay acuerdo un¨¢nime entre los te¨®ricos en que ¨¦stos ser¨¢n los resultados que, efectivamente, se logren. En parte, porque hasta ahora no se ha podido demostrar, ni siquiera en t¨¦rminos aproximados, que as¨ª vaya a ocurrir. M¨¢s adelante se aludir¨¢ tambi¨¦n a las desventajas que algunos cr¨ªticos del sistema de bonos han visto en el mismo.

Proyecto UCD propuesta Friedman

El proyecto gubernamental parece, sin lugar a dudas, inspirado en la propuesta friedmaniana. Las analog¨ªas que ofrece con dicha propuesta saltan a la vista. Tambi¨¦n es cierto que pueden detectarse algunas diferencias: a) Una es la especificaci¨®n de las r¨²bricas en las que los padres podr¨¢n adicionar cantidades complementarias al valor del bono; cantidades que asimismo vendr¨¢n limitadas por ley. b) Otra diferencia la constituir¨ªa el confesado prop¨®sito del proyecto de que las escuelas que se acojan al sistema no deben tener el lucro como objetivo. (En realidad, el proyecto apenas alude a la tem¨¢tica de los costes de los centros, tema que dar¨ªa para hablar largo y tendido; aunque haya de interpretarse que supone que los centros que se acojan -?seis meses antes de que empiece el curso!- al sistema de ayudas a la gratuidad es porque tienen la certeza de salir bien librados, sin sufrir p¨¦rdidas econ¨®micas.) c) En otro orden de cosas, las diferencias entre el proyecto y la propuesta de Friedinan se cifran en que los prop¨®sitos del proyecto se muestran menos ambiciosos que los de su modelo: en efecto, el proyecto no pretende, o al menos no lo hace expl¨ªcitamente, mejorar la calidad del producto ofrecido, ni procurar innovaciones pedag¨®gicas. Tampoco parece estar interesado, por el momento, en incrementar el flujo de fondos privados hacia el sector educativo, dados el nulo hincapi¨¦ que en ello hace y las limitaciones, ya aludidas, que establece. Parece entonces que los objetivos del proyecto se centran en crear una mayor variedad (o preservar la variedad ya existente) de instituciones educativas adecuadas a las preferencias de las familias.

Como puede apreciarse, los muchos alicientes que, seg¨²n sus defensores, podr¨ªan estimular la implantaci¨®n de un sistema de bonos, quedan sensiblemente recortados en el proyecto con respecto a la formulaci¨®n original. La mejora de la calidad del ?producto? educaci¨®n no parece haber inquietado a los redactores de la ley y, en cuanto a los fondos para educaci¨®n, los ¨²nicos que con toda seguridad aumentar¨¢n -conforme a c¨¢lculos atribuidos a los propios autores del proyecto- son los fondos p¨²blicos, en una cuant¨ªa superior a los 16.000 millones de pesetas.

Lo que m¨¢s admira -nunca se repetir¨¢ lo suficiente- es el arrojo de nuestras autoridades educativas, que renunciando-gallardamente a todo tipo de experimentaci¨®n previa se lanzan a la implantaci¨®n en gran escala de un sistema que en pa¨ªses seguramente mucho m¨¢s timoratos que el nuestro ha suscitado ampl¨ªsimos y prolongados debates y muy contadas contrastaciones pr¨¢cticas. Los poqu¨ªsimos experimentos, que han tenido lugar (por no decir el ¨²nico experimento que merece tal nombre: el de Alum Rock, en California, EEUU), a) no se han ajustado al esquema inicialmente propuesto por Friedman, ya que, por un lado, han utilizado el tipo de bono dise?ado por Jencks, y, por otro, se han llevado a efecto s¨®lo en el marco de las escuelas p¨²blicas; b) han operado a una escala muy reducida, y c) han producido hasta el momento resultados que no parecen responder a las esperanzas depositadas en el sistema de bonos. Pero hay que reconocer, nobleza obliga, que el mundo es de los osados; y, en definitiva, que experimentan ellos. Y esto, a pesar de que pueda uno preguntarse si poner en marcha en gran escala un mecanismo tan novedoso como desconocido en sus resultados, am¨¦n de tan costoso para el sector p¨²blico, est¨¢ justificado.

No faltar¨¢ quien asegure que si -los redactores del proyecto, a buen seguro- bas¨¢ndose en que el sistema, como pretende el pre¨¢mbulo del proyecto, a) evitar¨¢ las discriminaciones de origen socioecon¨®mico, y b) coadyuvar¨¢ a la libertad de ense?anza, ya que permitir¨¢ realizar las ?opciones que corresponden a los padres respecto de la educaci¨®n de sus hijos?. Pero veamos esto un poco m¨¢s despacio.

En cuanto a la evitaci¨®n de discriminaciones- de origen socioecon¨®mico, es de suponer que en el proyecto se est¨¢pensando en el caso de aquellos que, sin med¨ªos econ¨®micos suficientes, desean para sus hijos una escuela distinta de la p¨²blica, por las razones que estimen oportunas. Porque seguramente sus redactores no ten¨ªan ?in mente? a quienes, provenientes de familias acomodadas (que constituyen una sustancial proporci¨®n de la clientela de los colegios privados, religiosos o no), pueden permitirse asistir a colegios de pago: para ¨¦stos no existe en el sistema actual discriminaci¨®n alguna de ¨®rigen socioecon¨®mico, si se quiere dar a la expresi¨®n un sentido controlable. Pues bien, para los que se encuentran en la primera de las situaciones descritas, para los pobres, no es ni mucho menos evidente que con este sistema de bonos vayan a desaparecer los obst¨¢culos econ¨®micos fuente de la discriminaci¨®n. Porque, ?qu¨¦ ocurrir¨¢ si las cantidades a satisfacer en concepto de gastos del inmueble e impuestos (art. 9. 1.) fueran elevadas, o si el colegio elegido estuviese alejado del propio barrio y fuese preciso utilizar un medio de transporte? (Pi¨¦nsese en el ni?o de Getafe o Pinto -por referirnos al ¨¢rea de Madrid- cuya familia est¨¢ interesada en que asista a un colegio de su elecci¨®n situado, como tantos, en la colonia de El Viso). Y no digamos si la distancia o cualquier otra s¨®lida raz¨®n hicieran inevitable o aconsejable que el alumno comiese en la escuela(aunque quepa, ya se sabe, el recurso a la tartera o el bocadillo, que podr¨¢ engullir mientras sus compa?eros m¨¢s pudientes est¨¢n en el comedor). O si las ense?anzas no regladas que ?puedan organizarse en los centros? (art. 9.2.) exigiesen el pago de cantidades considerables. Y no vale en este ¨²ltimo caso arg¨¹ir que si la familia del alumno no solicita este tipo de prestaci¨®n no estar¨¢ obligada al pago de la misma; si los padres sin medios econ¨®micos no pueden satisfacer esas cantidades ?extra?, las discriminaciones para estar en el col¨¦gio de su elecci¨®n a todos los efectos subsisten en parte. (Las diferenciaciones internas que por este motivo puedan establecerse, con ser un problema considerable, no son las ¨²nicas, aunque no se pueda aqu¨ª entrar en ello.) El proyecto, en suma, parece olvidar que no basta la mera voluntad de hacer sacrificios econ¨®micos ni el loable deseo de muchos padres de dedicar lo m¨¢s posible, aun priv¨¢ndose ellos, a la educaci¨®n de sus hijos, para poder llevarlo a efecto en todo caso. Sobre todo si se trata de familias de baja renta o de extracci¨®n rural. Las cuales, no hay que olvidarlo, suelen, adem¨¢s, tener como promedio m¨¢s hijos que las familias que suelen denominarse de clase media, lo que supone limitaciones adicionales para hacer frente a gastos educativos ?extra? por parte de aqu¨¦llas.

Dif¨ªcilmente se podr¨¢ negar, de otra parte; que las familias acomodadas, al no tener ahora que pagar de su bolsillo los gastos de la ense?anza b¨¢sica (reglada) que antes s¨ª sufragaban, dispondr¨¢n de un mayor excedente econ¨®mico a efectos de la educaci¨®n de sus hijos y, en consecuencia, podr¨¢n permitirse dispendios superiores en todo tipo de gastos educativos ?extra? (profesores particulares, idiomas ... ) Y en cuanto quepa hablar de una correlaci¨®n positiva entre nivel de gastos en educaci¨®n (o resultados acad¨¦micos) y ventajas ocupacionales en el futuro, un sistema de financiaci¨®n as¨ª contribuir¨ªa directamente a potenciar a¨²n m¨¢s el proceso ?natural? de transmisi¨®n de status de una generaci¨®n a la siguiente, incrementando las diferencias entre las clases sociales.

Gastos y renta alta

Todo lo anterior no pretende objetar esos mayores gastos en educaci¨®n que suelen ir asociados a rentas altas, lo que ser¨ªa casi como poner puertas al campo. Pero s¨ª aspira a sugerir, habida cuenta de las considerables diferencias existentes en la renta y la riqueza de las familias espa?olas, que tampoco hay por qu¨¦ echar m¨¢s le?a al fuego y que en el caso de implantaci¨®n de un sistema de bonos, se deber¨ªa pensar en un esquema distinto, que graduase las ayudas a la gratuidad en raz¨®n inversa al nivel de renta, como por otra parte han preconizado algunas otras propuestas de bonos para educaci¨®n, alternativas o complementarias de la de M. Friedman. Es interesante, a este prop¨®sito, reparar en que el proyecto, por otra parte, no niega la posibilidad de colegios de pago al modo tradicional, coexistiendo con los acogidos a las ayudas a la gratuidad. Y ello, presumiblemente, porque interpreta que el proyecto de constituci¨®n no impone la gratuidad en todos los casos. Por lo mismo, no se comprende a qu¨¦ viene tanta prisa en hacer la gratuidad extensiva a quienes pueden pagar el colegio de su elecci¨®n. Parece m¨¢s congruente interpretar que a lo que debe venir obligado el Estado, por el momento, es a la prestaci¨®n para todo el que quiera del servicio educativo. Y para eso dispone de las escuelas p¨²blicas. El argumento, a veces utilizado, de que eso llevar¨ªa a la desaparici¨®n de los centros privados no es convincente: por un lado, los estratos sociales de mayor renta podr¨ªan seguir asistiendo a colegios privados si as¨ª lo desean; por otro lado, no hay que descartar que algunas familias poco adineradas prefirieran, por motivos ideol¨®gicos o de otra suerte, esos centros, aun a costa de sacrificios.