El techo constitucional de las autonom¨ªas territoriales: un problema b¨¢sico / y 2

Catedr¨¢tico de la facultad de Derecho de Madrid.Juez del Tribunal Europeo de Derechos del Hombre.

El problema capital respecto al modo de operar las transferencias o delegaciones de las facultades del Estado en favor de las comunidades aut¨®nomas es este: ?puede y debe realizarse en los estatutos de autonom¨ªa o no? La cuesti¨®n no es, en absoluto, balad¨ª. Los redactores de los proyectos de estatutos vasco y catal¨¢n, quiz¨¢ por inercia del sistema de la Constituci¨®n de 1931, han resuelto este importante tema por la afirmativa y han incluido en el texto de los mismos expl¨ªcitas cesiones de competencias estatales. Con, todos los respetos, entiendo que el texto de la Constituci¨®n no autoriza, en absoluto, esta soluci¨®n, antes bien, la condena claramente. Mi propia tesis es que la transferencia o delegaci¨®n de facultades de titularidad estatal, seg¨²n la Constituci¨®n, ha de hacerse necesariamente mediante ley org¨¢nica, pero una ley org¨¢nica unilateral del Estado, no por la peculiar ley org¨¢nica que son los estatutos de autonom¨ªa. No parece dif¨ªcil de justificar este aserto.

Que la transferencia o delegaci¨®n ha de hacerse ?mediante ley org¨¢nica? lo dice con explicitud el propio art¨ªculo 150.2, de modo que no resulta cuestionable. Los redactores de los proyectos de estatutos han entendido, sin embargo, que como ¨¦stos tienen car¨¢cter de ley org¨¢nica, seg¨²n el art¨ªculo 81.1, la exigencia formal puede quedar cubierta con la inclusi¨®n de esas transferencias y delegaciones en el texto de los estatutos. Pero la conclusi¨®n me parece insostenible. Los estatutos se aprueban como leyes org¨¢nicas (que es lo que dice el art¨ªculo 81.1), pero son algo m¨¢s que leyes org¨¢nicas ordinarias, sencillamente porque en su elaboraci¨®n, aprobaci¨®n y reforma interviene alguien m¨¢s que el Estado: interviene la comunidad aut¨®noma respectiva, incluso, al menos en el supuesto de las comunidades de r¨¦gimen especial (que son las tres hist¨®ricas, Catalu?a, Pa¨ªs Vasco y Galicia, disposici¨®n transitoria primera, m¨¢s las que puedan y quieran cumplir las condiciones del art¨ªculo 15.1), con el criterio de norma o pacto o de liberum veto por parte de dicha comunidad.

Como, por otra parte, la autonoin¨ªa de las comunidades est¨¢ construida en la Constituci¨®n como un ?derecho? de las poblaciones respectivas a ?acceder a su autogobierno? (art¨ªculo 143), derecho que se expresa en la iniciativa estatutaria (esta es, justamente, la diferencia b¨¢sica del sistema autonomista de nuestra Constituci¨®n con el sistema federal, que constituye ya la distribuci¨®n de competencias de manera formal), resulta imposible, a mi juicio, sostener que ninguna comunidad tiene ?derecho? a recibir la transferencia o delegaci¨®n de facultades del Estado y a recibirla con mayor o menor extensi¨®n. Las comunidades podr¨¢n expresar, una vez constituidas por virtud del correspondiente estatuto, aspiraciones a recibir tales facultades, pero quien ¨²nicamente puede decidir la oportunidad y el alcance de dicha transferencia o delegaci¨®n es el Estado mismo, unila.teralm ente. Es este el efecto m¨¢s obvio de que las competencias sean suyas y s¨®lo suyas, de que la Constituci¨®n las haya calificado precisamente de ?exclusivas?, lo que implica necesariamente que la disposici¨®n sobre las mismas haya de ser tambi¨¦n exclusiva. Por eso, y no por casualidad, el art¨ªculo 150.2 hace del Estado el sujeto ¨²nico de la decisi¨®n de transferencia o delegaci¨®n: ?El Estado podr¨¢ transferir o delegar en las comunidades aut¨®nomas ... ? La transferencia o delegaci¨®n de facultades constitucionalmente ajenas no puede ser una expresi¨®n de un ?autogobierno? de las comunidades (*).

Pero hay razones a¨²n m¨¢s profundas. Transferir (lo que parece implicar trasladar bloques competenciales enteros, respecto a una determinada materia para su ordenaci¨®n y/o gesti¨®n auton¨®micas) y delegar (lo que supone trasladar s¨®lo una gesti¨®n a realizar bajo dependencia y control del delegante) competencias ?exclusivas?, constitucionalmente calificadas como tales, no puede significar, en modo alguno, enajenar tales competencias de manera m¨¢s o menos definitiva. Esto supondr¨ªa una vulneraci¨®n de la Constituci¨®n, no una aplicaci¨®n de la misma, puesto que una competencia que la Constituci¨®n ha querido estatal dejar¨ªa de serlo en adelante, virtualmente, de forma definitiva, puesto que el Estado no podr¨ªa recuperar nunca dichas competencias por su sola decisi¨®n. Esto esjustamente lo que pasar¨ªa si esas transferencias o delegaciones se incluyesen en los estatutos de autonom¨ªa, puesto que la reforma de ¨¦stos precisa de la voluntad expresa de la comunidad aut¨®noma respectiva. El viejo dogma de la inalienabilidad de la soberan¨ªa (aqu¨ª, si se prefiere, de las competencias estatales calificadas de exclusivas por la Constituci¨®n) impide definitivamente la inclusi¨®n de la misma en un pacto vinculante e inderogable, como los tribunales contencioso dm inistrativos declaran todos los d¨ªas, a prop¨®sito de los contratos y concesiones administrativas, que por ello siempre son susceptibles de ser unilateralmente modificados o rotos por la Administraci¨®n.

Se apunta as¨ª a un argumento de cierta consistencia: la exclusividad constitucional de la competencia a transferir o delegar exige, inexcusablernente, una disponibilidad perpetuamente libre para recuperar dicha competencia, revocando la transferencia o delegaci¨®n. La exclusividad no puede ser s¨®lo un t¨ªtulo inicial que se emplee para destruir definitivamente tal cualidad y hacer entrega plena e irrecuperable de una competencia de ese car¨¢cter a un tercero. Y esto es, justamente, lo que garantiza la t¨¦cnica de la ley org¨¢nica ordinaria del Estado, la posibilidad de que por contrarius actus la ley sea derogada o corregida unilateralmente por las Cortes, si cesa la oportunidad de la transferencia o de la delegaci¨®n, o si de las mismas se ha hecho un uso impropio, o, en fin, si la eficacia de los servicios de que se trata (criterio que ha de ser b¨¢sico en la materia y que ser¨ªa absurdo que exigiese cada vez referenda de reforma estatutaria en todas las regiones afectadas) aconseja un reparto o un ajuste competencial distinto. La exclusividad de una competencia tiene que garantizar una titularidad remanente y ¨²ltima, que no s¨®lo no impida seguir, como cosa propia, los avatares de las facultades trasladadas, sino que permita recuperar ¨¦stas total o parcialmente, cuando el inter¨¦s general puede aconsejarlo.

Pondr¨¦ un ejemplo concreto, para evitar los riesgos del razonamiento puramente abstracto. Los dos proyectos de estatuto intentan construirse un r¨¦gimen financiero y tributario propio, cuando es inequ¨ªvoco que esto es en la Constituci¨®n una competencia exclusiva estatal (art¨ªculos 133, 156 y 157). Si recordamos que los tributos que las empresas catalanas y vascas pagan en sus domicilios no se limitan a los beneficios o al tr¨¢fico que las mismas realizan en las provincias aut¨®nomas, sino a todos los que realizan en todas las provincias del Estado, es evidente que una atribuci¨®n total de tales cuotas tributarias no es la expresi¨®n de un ?derecho al autogobierno? de las poblaciones respectivas, sino una medida unilateral sobre fondos tributarios que han pagado, mayoritariamente, Incluso en el caso de empresas de actuaci¨®n nacional (bancos y siderurgia vascos, textiles o editoriales catalanes, Seat, Iberduero, etc¨¦tera), las poblaciones de las dem¨¢s regiones; no est¨¢n decidiendo, pues, sobre algo propio, sino que est¨¢n intentando apropiarse de algo que tambi¨¦n pertenece a los dem¨¢s, con un t¨ªtulo no menor. En definitiva, est¨¢n decidiendo que los impuestos que pagan por sus coches, o por sus vestidos, o por la electricidad que consumen, o por sus servicios bancarios, andaluces, extreme?os, castellanos, gallegos, etc¨¦tera, que en la realidad son poco m¨¢s que consumidores de las industrias catalana y vasca, ir¨¢n a parar a beneficio exclusivo de los ciudadanos de estas regiones. Esta es la raz¨®n de la calificaci¨®n como estatal de la materia tributaria; el Estado podr¨¢ transferir, delegar, ceder (art¨ªculo 157) impuestos, fondos, otorgar recargos, construir una esfera m¨¢s o menos amplia de finanzas aut¨®nomas, y, a mi juicio, deber¨¢ hacerlo; pero, por tratarse de una competencia exclusiva, podr¨¢ y deber¨¢ reajustar constantemente estas transferencias y cesiones mediante leyes unilaterales, no embargadas por aceptaciones previas de las poblaciones que en un momento dado las han recibido, aceptaciones que es claro que nunca se producir¨¢n cuando supongan una p¨¦rdida de una ventaja o de un privilegio adquirido (lo que tambi¨¦n vulnerar¨ªa otro principio constitucionaVexpl¨ªcito, art¨ªculo 138).

Dec¨ªa antes que la t¨¦cnica de la transferencia o delegaci¨®n me parec¨ªa tan importante, por lo menos, si no m¨¢s, que la lista misma de las materias transferibles, y espero que ahora se comprenda por qu¨¦. Lo que la Constituci¨®n ha querido es construir un Estado cuyos v¨ªnculos de unidad no se deshagan o se desmembren irremisible mente (art¨ªculo dos). Las autonom¨ªas territoriales est¨¢n al servicio de ?las culturas y tradiciones, lenguas e instituciones? de los pueblos de Espa?a, dice el pre¨¢mbulo, pero no pueden ser pretexto para desguazar, ?sin techo? constitucional establecido, un Estado eficaz. Transferencias y delegaciones deben dar lugar, m¨¢s que a competencias abruptas y definitivamente cortadas e incomunicadas, a una efectiva cooperaci¨®n y coordinaci¨®n entre los dos grandes protago.nistas del sistema (como es hoy absolutamente com¨²n en todos los sistemas federales: ?federalismo de cooperaci¨®n?), con lo cual podr¨¢n significar una de las claves del orden pol¨ªtico-administrativo de las autonom¨ªas. Para ello deben entenderse como tales transferencias y delegaciones, no como enajenaciones o entregas definitivas e irrecuperables.

El Estado ha de ser resueltamente generoso en el empleo de esa t¨¦cnica en favor de las comunidades aut¨®nomas, incluso en favor de algunas que lo precisan m¨¢s que otras, t¨¦cnica que permite asociar a las poblaciones a la gesti¨®n efectiva de los asuntos que directamente les conciernen. Pero esa generosidad no puede ser una trampa definitiva que rompa su estructura o que la someta a rigideces o a bloqueos insuperables, que todos los ciudadanos pagar¨ªan en eficacia, en despilfarro y en frustraci¨®n pol¨ªtica. Nuestro futuro depende, quiz¨¢ en mayor medida que de otros temas m¨¢s aparentes, de ¨¦ste y de sus soluciones t¨¦cnicas concretas, en las cuales radica una de las claves para que la gran esperanza abierta por la redistribuci¨®n territorial del poder pol¨ªtico pueda encaminarse por v¨ªas positivas.

(*) Dada la ¨ªndole de este trabajo, no parece preciso agotar la argumentaci¨®n sobre el texto constitucional. A?adamos s¨®lo incidentalmente: 1. El hecho de que el art¨ªculo 149.3 permita a los estatutos de autonom¨ªa asumir las competencias residuales a que el precepto se refiere contrasta expresivamente con el art¨ªculo 150.2, que habla de leyes org¨¢nicas para la transferencia de titularidades exclusivas. 2. El art¨ªculo 81 califica de leyes org¨¢nicas no a los estatutos de autonom¨ªa, sino a las leyes que los aprueban por parte del Estado (?voto de ratificaci¨®n?, dice en su supuesto el art¨ªculo 151.1-3.?), y en todo caso los distingue expresamente d¨¦ ?las dem¨¢s leyes org¨¢nicas previstas en la Constituci¨®n?, lo que es justamente el caso del art¨ªculo 150.2. 3. El art¨ªculo 148.2 no contempla el mismo supuesto que el art¨ªculo 150.2, sino s¨®lo la asunci¨®n de las facultades de ejecuci¨®n que el airt¨ªculo 149.1 prev¨¦, como ya vimos m¨¢s atr¨¢s. 4. Un supuesto de transferencia espec¨ªficamente previsto en la Constituci¨®n y ya aludido en el texto, el de las polic¨ªas aut¨®nomas, art¨ªculo 149. 1, n¨²mero veintinueve, que opera respecto de una competencia exclusiva del Estado, exige, de manera inequ¨ªvoca, una ley org¨¢nica distinta del estatuto. 5. El propio art¨ªculo 150.2, al prever contenidos m¨ªnimos de la ley de transferencia ?en cada caso?, est¨¢ refiriendo actuaciones puntuales, leyes singulares atenentes a competencias y contenidos concretos, no a las grandes y gen¨¦ricas divisiones competenciales propias de los estatutos.