Una apertura limitada y anunciadora de dificultades futuras

T¨¦cnico comercial del EstadoCatedr¨¢tico de Universidad

JULIO VI?UELA

Economista del Estado

Profesor de la Universidad Complutense

Contemplada con la perspectiva de hoy, la operaci¨®n de 1959 que inaugur¨® el segundo franquismo consisti¨®, esencialmente, en reemplazar una estrategia de desarrollo basada en la autarqu¨ªa primero, y en la sustituci¨®n a ultranza de importaciones despu¨¦s, por otra m¨¢s orientada hacia el exterior. En ¨¦sta la competitividad internacional constituir¨ªa, al menos en teor¨ªa, un criterio fundamental para asignar los recursos y no tanto las concepciones caprichosas de un Suanzes o un Planell o los intereses de aquellos sectores que se ve¨ªan suficientemente protegidos en el marco pol¨ªtico, institucional e instrumental creado a lo largo de los veinte a?os ya entonces transcurridos desde la terminaci¨®n de la guerra civil.

La estabilizaci¨®n, en s¨ª, estaba condenada al fracaso si no se atajaban las causas ¨²ltimas del desequilibrio exterior, como eran la ineficiencia de la estructura productiva espa?ola y el sesgo contra las exportaciones generado por el primer franquismo. No es, pues, la estabilizaci¨®n lo que de definitorio cabe encontrar en el giro iniciado por el decreto-ley de Ordenaci¨®n Econ¨®mica de 21 de julio de 1959, a pesar de la defensa que frecuentemente se ha hecho de las medidas estabilizadoras.

Actuar sobre las causas ¨²ltimas de la crisis de pagos en que hab¨ªa desembocado el r¨¦gimen requer¨ªa, por el contrario, intensificar la flexibilizaci¨®n interior, es decir, sustituir los controles directos sobre la inversi¨®n y la producci¨®n por una mayor beligerancia en favor del mercado como mecanismo central de asignaci¨®n de recursos. Pero tambi¨¦n resultaba necesaria -m¨¢s que eso, imprescindible- la liberalizaci¨®n exterior, reemplazando las restricciones cuantitativas a las importaciones por grav¨¢menes sobre las mismas que actuaran de instrumento b¨¢sico de protecci¨®n. Se trata de una historia bien conocida y en la que pronto se pusieron al descubierto los tenues l¨ªmites dentro de los cuales soplar¨ªa la, suave brisa liberalizadora.

Pero el mecanismo de mercado continu¨® siendo una instituci¨®n altamente ex¨®tica. El control administrativo de la actividad econ¨®mica se redujo, si bien s¨®lo para adoptar formas menos grotescas que las de los a?os cuarenta y cincuenta, m¨¢s propias de una econom¨ªa de guerra o dirigida al menos con una mentalidad de planificador militar de la entreguerra, lo cual -incidentalmente- era en parte cierto.

La liberalizaci¨®n fue apag¨¢ndose paulatinamente. Termin¨® en 1966, y si fue posible mantenerla durante aquellos a?os se debi¨® m¨¢s bien a la afluencia de divisas por otros renglones de la balanza de pagos, que permitieron salvar el bache derivado del lento crecimiento de la exportaci¨®n frente a unas importaciones que, inevitablemente, se dispararon ante las necesidades de reequipamiento de las empresas y el desmadejado comportamiento de la producci¨®n agr¨ªcola. En cualquier caso, la bonanza provino de circunstancias ex¨®genas que probablemente no hab¨ªa previsto la alta direcci¨®n pol¨ªtica, atenta, por el contrario, al forzamiento de la producci¨®n interior, aunque fuese de manera menos crasa que en los a?os cincuenta.

El giro de 1959 comport¨® una modernizaci¨®n del instrumentario de la pol¨ªtica econ¨®mica exterior, aunque los reg¨ªmenes comerciales alternativos al libre supon¨ªan todav¨ªa en 1975 casi una cuarta parte del total de declaraciones aceptadas y de licencias de importaci¨®n autorizadas y cuando porcentajes muy elevados del producto interior de los sectores primario y secundario continuaban protegidos por restricciones cuantitativas.

Ello no obstante, el arancel pas¨® a desempe?ar un papel beligerante desde 1960, pero con un tono marcadamente proteccionista y un brutal sesgo contra la exportaci¨®n que pronto se configurar¨ªa como uno de los pilares de una apertura limitada e insuficiente. El impuesto de compensaci¨®n de grav¨¢menes interiores (ICGI) naci¨® viciando su papel de ajuste fiscal en frontera y excedi¨® desde 1968 al propio arancel en t¨¦rminos de protecci¨®n nominal. Al iniciarse la transici¨®n pol¨ªtica del postfranquismo, si se excluyen la industria textil, los productos met¨¢licos, la maquinaria y material de transporte y los materiales de construcci¨®n, el gravamen que representaba el ICGI ser¨ªa superior al arancel y, en algunos casos, se plantear¨ªan entre ambos discrepancias bastante sensibles a favor del primero.

La apertura, limitada e insuficiente, estaba, por lo dem¨¢s, bien resguardada: el grado medio de protecci¨®n efectiva de la econom¨ªa espa?ola ha dado origen a discusiones y, seg¨²n que se apliquen unos u otros criterios, podr¨ªa estimarse para 1970 entre un m¨ªnimo del 48% y un m¨¢ximo del 85%. De emplear como referencia el m¨¦todo que subyace al menor porcentaje tres sectores (papel, material de transportes y construcci¨®n naval) ten¨ªan tipos de protecci¨®n efectiva superiores al ciento por ciento, y once sectores (dentro de los cuales destacan, adem¨¢s de los anteriores, el textil, el caucho, la siderurgia, los metales no f¨¦rreos y la maquinaria el¨¦ctrica) alcanzaban tipos que exced¨ªan la media.

Esta era, en cualquier caso, muy elevada en comparaci¨®n con la que se registra en los pa¨ªses industrializados, lo cual podr¨ªa entenderse como s¨ªntoma de ineficiencia: los costos de producci¨®n en Espa?a eran ya entonces tan altos que para poder hacer frente a la competencia exterior resultaba preciso imponer y -mantener una fuerte barrera protectora.

El an¨¢lisis de la pol¨ªtica arancelaria durante el segundo franquismo revelar¨ªa que la protecci¨®n de cada sector se mont¨® siempre ?a la medida? de su ineficiencia y que careci¨® totalmente de dinamismo, incluso en aquellos sectores en los que la econom¨ªa espa?ola disfrutaba, real o potencialmente, de ventajas comparativas. Los efectos son bien conocidos: proliferaci¨®n de empresas de dimensiones in adecuadas, altos costes, escasa especializaci¨®n y, sobre todo, auto mantenimiento del sesgo en favor de la sustituci¨®n de importaciones, siquiera por m¨¦todos menos crudos que los practicados en los a?os cincuenta.

La estructura protectora introducida desde el giro de 1959 coexisti¨® con una liberalizaci¨®n insuficiente, aunque es innegable que durante los a?os sesenta se generaron altos ritmos de crecimiento de la producci¨®n. Investigaciones emp¨ªricas revelan que los sectores que han disfrutado de mayor protecci¨®n han, coincidido, normalmente, con aquellos cuya producci¨®n se ha desarrollado a ritmos m¨¢s altos.

No hay que insistir, sin embargo, en que la estructura protectora determina el contexto dentro del cual se desenvuelve la actividad productiva. Por consiguiente, ha de afectar necesariamente al nivel de empleo. Cuando el paro se configura como el problema n¨²mero uno de la econom¨ªa espa?ola no estar¨¢ de m¨¢s destacar que la estructura protectora existente durante el segundo franquismo resguardar¨ªa m¨¢s a los sectores que generaron menos empleo, influyendo as¨ª considerablemente en la incapacidad de la industria espa?ola para absorber los vol¨²menes de mano de obra transvasados desde la agricultura.

Tal tendencia, que m¨ªnimamente ya ha sido cuantificada, no fue paliada por el comportamiento de la inversi¨®n extranjera: los sectores hacia los cuales mayoritariamente se dirigi¨® ¨¦sta ser¨ªan, por lo general, los m¨¢s protegidos, y cuanto menor es el grado de penetraci¨®n exterior, m¨¢s reducido aparece el tipo de protecci¨®n efectiva.

La apertura de la econom¨ªa espa?ola lograda durante los quince ¨²ltimos a?os del franquismo ser¨ªa, adem¨¢s, notoriamente insuficiente cuando se la compara con lo sucedido en pa¨ªses de grado de desarrollo similar al de Espa?a. Si tal apertura se mide por la capacidad de generaci¨®n de un excedente exportable, en condiciones competitivas, que permita adquirir del extranjero los productos necesarios para la industrializaci¨®n, sin que tal proceso se vea cortado, frenado o paralizado por la recurrencia de crisis de pagos, cabe demostrar anal¨ªtica y cuantitativamente que tambi¨¦n en este aspecto aquella con la que so?aban ciertos reformistas de 1959 tuvo un alcance bastante limitado.

Una causa de ello ha de buscarse en la pol¨ªtica tendente a montar y reafirmar la barrera de protecci¨®n que preservara en la mayor medida posible la producci¨®n interna de la competencia exterior. En las fricciones que provoc¨® la redefinici¨®n instrumental de la remozada sustituci¨®n de importaciones de los a?os sesenta los elementos personales m¨¢s liberalizadores de la Administraci¨®n fueron marginados o neutralizados. El sector m¨¢s perjudicado, directa o indirectamente, por tal estrategia fue el exportador.

En ello la alta direcci¨®n pol¨ªtica no dio muestras de perspicacia y s¨ª, por el contrario, de enfeudamiento a mecanismos trasnochados: en el per¨ªodo de expansi¨®n generalizada de las econom¨ªas occidentales, y asentada la gesti¨®n del r¨¦gimen en el transvase de un elevado volumen del paro al exterior, entonces m¨¢s o menos f¨¢cilmente absorbible, deber¨ªa haberse pensado en que el fuerte d¨¦ficit comercial impondr¨ªa, tarde o temprano, un l¨ªmite estrecho a la capacidad de importaci¨®n y, por ende, al logro de ritmos m¨¢s intensos de crecimiento de la econom¨ªa.

Esto fue diferido, nuevamente, por circunstancias ex¨®genas cuyos resultados llenaron de satisfacci¨®n a la ¨¦lite pol¨ªtico-econ¨®mica del segundo franquismo: las entradas de divisas por turismo, remesas de emigrantes e importaciones de capital (y luego los est¨ªmulos a la exportaci¨®n, en ocasiones excesivos) contribuyeron a aliviar una situaci¨®n que, de lo contrario, hubiese resultado insostenible. Sin embargo, los lastres para el futuro de la econom¨ªa espa?ola habr¨ªan sido posiblemente mucho menores si la estrategia de crecimiento seguida entonces hubiera impulsado una mayor liberalizaci¨®n y una mejor especializaci¨®n del pa¨ªs seg¨²n sus ventajas comparativas. Ello habr¨ªa repercutido favorablemente sobre la capacidad de la industria y de la exportaci¨®n espa?olas para hacer frente hoy a la crisis, en parte ex¨®gena, pero en parte muy significativa tambi¨¦n, autogenerada durante los felices a?os sesenta,

El an¨¢lisis de la pol¨ªtica comercial exterior revela, pues, no s¨®lo la naturaleza y dimensiones de la crisis con que en 1959, ahora hace exactamente veinte a?os, termin¨® una v¨ªa al crecimiento espec¨ªficamente franquista (en la medida en que fue propugnada directamente por el propio jefe del Estado y defendida ardorosamente por personajes por encima de toda sospecha, como Luis Carrero Blanco), sino tambi¨¦n las limitaciones que se abatieron sobre la siguiente etapa, de apertura limitada y contradictoria.

Los recortes introducidos, desde la mitad de los a?os sesenta, a las intenciones liberalizadoras y flexibilizadoras premonizar¨ªan muchas de las dificultades que hoy atenazan a una amplia gama de sectores productivos y, en consecuencia, a extensas capas de la poblaci¨®n.

El presente, en definitiva, no es disociable del pasado y la econom¨ªa de la democracia; hay que superar hoy una variada paleta de trabas sistem¨¢ticas que le ha legado la econom¨ªa del franquismo. Claro es que, en esto, la pol¨ªtica econ¨®mica no resulta una excepci¨®n.