Los principios inspiradores y su aplicaci¨®n

Ex inspector general de Servicios

En mi anterior art¨ªculo esboc¨¦ algunas de las cuestiones que deber¨ªan ser abordadas si de verdad se quer¨ªan resultados pr¨¢cticos y positivos al llevar a cabo la reforma de la Administraci¨®n p¨²blica, tarea que considero de singular importancia y urgencia, precisamente ahora en que nos encontramos en plena fase de implantaci¨®n de las autonom¨ªas. Es claro que ahora vamos a tener que enfrentarnos con la necesidad inaplazable de ir, cuanto antes, a un replanteamiento en profundidad de esos problemas, que est¨¢n ah¨ª a la vista de todos, relativos al logro de una Administraci¨®n eficiente.

En mi opini¨®n nos encontramos en unos momentos verdaderamente cruciales en los que las historias singulares o nacionales se est¨¢n entrecruzando fuertemente con la historia total. Y en esa l¨ªnea no podemos ignorar que Espa?a se ve abocada a tener que presentar su aportaci¨®n para la efectiva implantaci¨®n de un modelo de convivencia en alguna manera distinto y mejor que los que han venido rigiendo. Pero tales aspiraciones a servir de modelo, que algunos pretenden que tengamos, resultar¨ªa ilusorias e inoperantes en tanto que no podamos presentar, en el campo de la Administraci¨®n, algo siquiera aceptable, m¨¢xime cuando en otros pa¨ªses se ha llegado a grados de perfeccionamiento notablemente elevados. Si se pretende que Espa?a pudiera quiz¨¢ servir de modelo para la evoluci¨®n hacia la democracia de algunos pa¨ªses latinoamericanos, ser¨ªa preciso que, en los aspectos m¨¢s destacables de la organizaci¨®n y la eficiencia de la Administraci¨®n, se pudieran presentar realidades suficientemente convincentes. Pienso que en bastantes aspectos nos encontrar¨ªamos con dificultades para responder a ese reto, puesto que nosotros s¨®lo muy lenta y tard¨ªamente nos hemos incorporado al proceso de modernizaci¨®n y racionalizaci¨®n que ya se encuentra en pleno desarrollo en los pa¨ªses m¨¢s avanzados en este terreno, en los que la Administraci¨®n p¨²blica ha adquirido un grado de eficiencia muy destacado. Por otra parte, ?c¨®mo podr¨ªamos hablar de un proceso democratizador, quiz¨¢ para algunos ejemplar, si la situaci¨®n de nuestra Administraci¨®n sigue registrando niveles de un atraso considerable?

Necesidad de directrices

Aunque los grandes principios de la reforma ya se encuentran esbozados en la Constituci¨®n -singularmente en el art¨ªculo 103- s¨®lo revisten la forma indicativa y muy abocetada en que un tema de esta naturaleza puede tratarse en un texto constitucional. Por eso har¨ªa falta llevar a cabo un trabajo de estudio y desglose de problemas a partir de esos principios. En las l¨ªneas que siguen s¨®lo se ha pretendido una primera aproximaci¨®n al tema.

- Actuaci¨®n objetiva. En la Administraci¨®n se ha de actuar siempre con la m¨¢s absoluta objetividad, desde la asignaci¨®n de los funcionarios a los puestos de trabajo - y con mayor raz¨®n de quienes hayan de desempe?ar funciones directivas- hasta la creaci¨®n o montaje de ¨®rganos o entes institucionales. Y, naturalmente, sin dejarse influir por consideraciones de tipo partidista y a¨²n menos personalista. Para ello ser¨¢ necesario que se venzan las tendencias a considerar la Administraci¨®n, en cierto modo, como un patrimonio particular, as¨ª como a utilizar las designaciones o ceses como un medio para hacer m¨¢s manejable el mecanismo administrativo, tratando de que sirva a intereses personales o partidistas. Y, a¨²n con mayor raz¨®n, se deber¨¢ producir la actua ci¨®n objetiva al tomar decisiones o adoptar resoluciones. Es induda ble que la Administraci¨®n siempre deber¨¢, ajustarse a las normas -tanto sustantivas como de proce dimiento- en todos los escalones o grados, de forma que la actuaci¨®n de los funcionarios responda a las misiones y facultades que tenga conferidas.

- Al servicio de los intereses generales. La obviedad de este principio constitucional no exime de que se insista en destacar su importancia sustancial. Es fin b¨¢sico de toda la misi¨®n del Estado -y de todos los ¨®rganos p¨²blicos- la aplicaci¨®n de los medios de que se disponga sola y exclusivamente para servir a los intereses aut¨¦nticos de la comunidad, sin ponerlos en ning¨²n caso al servicio de intereses de partido y menos a¨²n de intereses privados de quienes asumen el poder. Habr¨¢ que insistir muy reiteradamente en la necesidad de analizar en cada caso la naturaleza de los intereses que se tratan de servir, por cuanto, tras presuntos intereses generales se pueden ocultar los verdaderos intereses particulares, de partido o grupo.

- Organizaci¨®n y funcionamiento eficaces. Sin una buena y flexible organizaci¨®n no se puede conseguir la eficacia. El sentido de la organizaci¨®n implica la utilizaci¨®n econ¨®mica de los medios, la simplificaci¨®n de los m¨¦todos y procedimientos, la eliminaci¨®n de todo lo innecesario o superfluo, as¨ª como la lucha contra la tendencia a que las humor¨ªsticas ?leyes de Parkinson? -sobre todo la tendencia a crear innecesariamente puestos y funciones- constituyan uno de los vicios que se registran desgraciadamente en no pocos casos.

- Jerarquismo. En el art¨ªculo 103 se utiliza el t¨¦rmino ?jerarqu¨ªa?, palabra que no nos parece acertada, por las connotaciones que lleva consigo, debido a su utilizaci¨®n abusiva durante los ¨²ltimos lustros, hasta el punto de que se la consider¨® como uno de los pilares fundamentales del sistema autoritario ya desaparecido. Existe, ciertamente, una concepci¨®ncorrecta del principio de jerarqu¨ªa aplicado aja Administraci¨®n -el escalonamiento de los ¨®rganos y el recurso ante el superior contra las resoluciones del inferior-, pero quiz¨¢ hubiese sido preferible utilizar otro sin¨®nimo. En todo caso no hay duda del sentido en que el texto constitucional utiliza el t¨¦rmino. No se trata, por tanto, de que haya que establecer ning¨²n tipo de autoritarismo en la estructura de la Administraci¨®n, lo que tampoco implica el que no exista una correcta disciplina, necesaria siempre.

- Descentralizaci¨®n y desconcentraci¨®n. En el art¨ªculo 103 de la Constituci¨®n se utilizan ambos t¨¦rminos, que pudieran parecer totalmente sin¨®nimos, si bien pueden ser vistos desde ¨¢ngulos matizados. Si se quiere descentralizar, hay que ir contra la tendencia a concentrar en un centro com¨²n las actividades pol¨ªticas y administrativas, procurando que no se las haga depender r¨ªgidamente de un poder central. Con ello se quiere ir contra una concepci¨®n del Estado en la que se establezca una organizaci¨®n gubernamental en que se subordinen las comunidades m¨¢s peque?as a la supremac¨ªa del Estado. Por ejemplo, el ejercicio de la tutela o control de los municipios por las autoridades estatales. Sin embargo, al descentralizar y desconcentrar -buscando una mayor eficiencia y una redistribuci¨®n del poder- no se tiene por qu¨¦ considerar socavada la soberan¨ªa del Estado, ni el principio de solidaridad, que debe inspirar las relaciones entre los diversos ¨®rganos p¨²blicos. En realidad lo que se pretende es que la Administraci¨®n responda a las exigencias que de la propia Constituci¨®n se deducen, singularmente respecto a las autonom¨ªas de las nacionalidades o regiones, as¨ª como de los municipios y los dem¨¢s entes en que una sociedad pluralista puede estructurarse. La cuesti¨®n es compleja y su mejor tratamiento rebasa de lo que se pretende con.estos art¨ªculos.

- Coordinaci¨®n. Tal exigencia es especialmente importante cuando las tensiones entre los entes auton¨®micos y el poder del Estado puede revestir caracteres preocupantes. La coexistencia de la soberan¨ªa del Estado con los poderes atribuidos a otros entes o instituciones exigir¨¢ siempre una conveniente coordinaci¨®n. Pero sin que ,al coordinar se pretenda, por una v¨ªa indirecta volver a reinstalar de hecho una concentraci¨®n del poder, en el sentido de volver a reunir en un centro lo que estaba separado. Siempre que se compartan poderes ser¨¢ necesario un esfuerzo considerable para lograr una coordinaci¨®n, y singularmente cuando haya que resolver cuestiones de competencia. Ser¨¢ en esta pr¨®xima etapa, cuando se apliquen los Estatutos, cuando esto se ver¨¢ con mayor claridad. Por otra parte, la coordinaci¨®n siempre ser¨¢ necesar¨ªa entre los diversos ¨®rganos, sean de cualquier nivel o ¨¢mbito. Adem¨¢s, entre nosotros, ser¨¢ la coordinaci¨®n una exigencia especialmente necesaria, por nuestra propensi¨®n a funcionar a nuestro aire y sin sometimientos de unos a otros.

- Sometimiento pleno a la ley y al derecho. El margen entre lo discrecional y lo reglado dar¨¢ siempre lugar a cuestiones de dif¨ªcil soluci¨®n, pero el principio habr¨¢ de quedar siempre muy claro: hay que someterse a la ley y al derecho y de ninguna manera a la arbitranedad y al capricho. En casos de duda, habr¨¢n de resolverse las cuestiones en favor de la norma. Es un Estado de Derecho el que ha establecido la Constituci¨®n, por lo que el grado de discrecionalidad deber¨¢ irse reduciendo progresivamente, hasta dejarlo restringido a unos l¨ªmites y a unos contenidos francamente estrechos.

Los problemas del personal

Y llegamos aqu¨ª a un punto verdaderamente crucial y trascendente. Se trata del elemento humano. Si hay buenos ft¨ªncionarios, y si se consideran debidamente apreciados y considerados, estimulados y retribuidos, la Administraci¨®n funcionar¨¢, aunque las estructuras no sean buenas. Y, por el contrario, si el sistema de selecci¨®n y promoci¨®n es en exceso ?digital? o no se practica una justa y constante valoraci¨®n y calificaci¨®n de cada funcionario, o se les cambian para funciones que no desean, o no se les paga adecuadamente, la Administraci¨®n no funcionar¨¢ o lo har¨¢ mal. Esto, por elemental y obvio, parece que no debiera ni mencionarse, pero tal obviedad no se correspondecon la realidad de los hechos.

La desorganizaci¨®n administrativa y funcionarial podr¨ªa ser corregida y la inoperancia y desmoralizaci¨®n rectificadas si el Estatuto de la Funci¨®n P¨²blica saliese de los ¨¢mbitos restringidos en que ahora se encuentra para ser conocido y discutido por los funcionarios y los ciudadanos. Con ello se habr¨ªa dado un paso importante para que, cuando se transforme en norma sea objeto de general aceptaci¨®n. Porque si se continua manteniendo es-ste importante instrumento de regulaci¨®n de las relaciones de los funcionarios con la Administraci¨®n, en ¨¢mbitos de elaboraci¨®n Sumamente restringidos, es muy probable que al faltarle el aliento y nutrici¨®n de un apoyo democr¨¢tico eficaz nazca sin vitalidad y no responda a las aspiraciones ni de los funcionarios ni de los ciudadanos en general.

La regulaci¨®n de los m¨¦todos de provisi¨®n de vacantes ser¨¢ uno de los puntos que habr¨¢ de merecer una especial atenci¨®n, tanto por lo que hace referencia al nuevo ingreso como en lo relativo a la promoci¨®n para los cargos de rango superior. Ser¨¢ de b¨¢sica trascen dencia que se consigan unas f¨®rmulas que permitan que la Administraci¨®n p¨²blica sea desem pe?ada por funcionarios seleccionados racionalmente, de acuerdo con criterios t¨¦cnico-profesionales, a fin de que el grado de indepen dencia en la actualidad sea real y efectivo, sin que se vea sometido el funcionario a presiones de ning¨²n g¨¦nero.

?Hasta qu¨¦ punto puede decirse que el anteproyecto de ley de bases de la funci¨®n p¨²blica que se viene elaborando puede constituir un ,buen fundamento para el futuro Estatuto de la Funci¨®n P¨²blica? ?Constituir¨¢ tal anteproyecto un aut¨¦ntico ?intento de democratizar la Administraci¨®n y estimular a los funcionarios?, como se ha afirmado en altas esferas? Ser¨ªa muy deseable que as¨ª fuera.

Sin embargo, lo hasta ahora proyectado conocido no parece haber sido bien acogido por las centrales sindicales o por las asociaciones de funcionarios, que han manifestado su rechazo o sus graves reparos. Tampoco se han expresado en sentido favorable diversos partidos pol¨ªticos o algunos l¨ªderes, como el se?or Fraga Iribarne, quien en una serie de art¨ªculos publicados en Ya, en noviembre del pasado a?o, bajo el t¨ªtulo ?La Administraci¨®n p¨²blica y el Estado democr¨¢tico? y el subt¨ªtulo en que se dec¨ªa: ?Hay que hacer algo antes de que sea tarde?, despu¨¦s de examinar los sistemas que se siguen, respecto a la Administraci¨®n, en las democracias populares, as¨ª como en las democracias pluralistas sin una aut¨¦ntica tradici¨®n administrativa, se inclina por el sistema que se sigue en Gran Breta?a, Alemania y Francia, afirmando lo siguiente: ?Se basan en una Administraci¨®n profesional, independiente e imparcial, cuyos ritiembros se apartan de la pol¨ªtica activa.? Y, aludiendo a un ejemplo concreto indica: ?Cada vez que en Gran Breta?a se celebra una elecci¨®n general, el ejemplar servicio civil tiene preparadas dos series de medidas, deducidas de los programas electorales, conservador o laborista, que los respectivos ministros se encuentran sobre sus mesas al d¨ªa siguiente de tomar posesi¨®n.? Tal anecd¨®tico ejemplo entre nosotros ser¨ªa a¨²n inimaginable, pero podr¨ªa ser veros¨ªmil si aqu¨ª se emprendiera un camino decidido en el sentido de profesionalizar la Administraci¨®n, incluso hasta el nivel de director general. Entonces ver¨ªamos c¨®mo la Administraci¨®n segu¨ªa funcionando con normalidad sin verse afectada por los avatares de la pol¨ªtica.

Durante la pasada campa?a electoral el tema volvi¨® a plantearse. Los partidos aludieron a la cuesti¨®n y en la prensa se publicaron editoriales en EL PA?S, Arriba y Abc, entre otros, as¨ª como reportajes y art¨ªculos en diversos medios de informaci¨®n. Por entonces, en unas declaraciones del secretario de Estado para la Administraci¨®n P¨²blica, se?or Fraile (Diario 16, 31-XII-1978), se afirmaba que hab¨ªa llegado la hora de afrontar el problema, que quedar¨ªa resuelto en el a?o 1979. Y en el discurso de investidura del presidente del Gobierno, se afirm¨® que se actuar¨ªa legislativamente en relaci¨®n Con la Administraci¨®n p¨²blica y se regular¨ªa la materia mediante un. estatuto de la funci¨®n p¨²blica, que afectar¨ªa incluso ?al acceso al ft¨ªncionariado de acuerdo con los principios de m¨¦rito y capacidad?.

La cuesti¨®n es compleja

La materia de personal no es sencilla. Los problemas son muchos y complejos: la pluralidad de cuerpos, la diversidad de funciones, las tendencias elitistas en unos y la aspiraci¨®n a un excesivo igualitarismo en otros, el n¨²mero elevado de los funcionarios de algunos sectores, con el efecto multiplicador consiguiente, as¨ª como las repercusiones presupuestarias de cualquier medida, son factores que complican notablemente el panorama. Pero el que estas y otras cuestiones -por ejemplo, las que se derivar¨¢n de la transferencia de funciones a los entes auton¨®micos- sean complejas no quiere decir que, procediendo por pasos sucesivos, no se pueda llegar a f¨®rmulas bastante satisfactorias.

Pienso que un primer paso podr¨ªa consistir en practicar una amplia informaci¨®n de la opini¨®n p¨²blica acerca de cifras, vol¨²menes, situaciones, cuerpos, funciones, etc¨¦tera, para que se pudiese ir formando criterio. Despu¨¦s se podr¨ªa pasar a otro segundo paso, en el que se llevar¨ªa a cabo un amplio debate nacional, a trav¨¦s del que se podr¨ªa clarificar el panorama de conjunto.

Es probable que, a partir de ese momento, ya se fuesen percibiendo los criterios en que se deber¨ªa inspirar el Estatuto de la Funci¨®n P¨²blica, que ya se habr¨ªa ambientado en la opini¨®n, con lo que podr¨ªa tener respaldo popular, que ser¨ªa muy ¨²til en el momento en que, tras la discusi¨®n parlamentaria, llegase a transformarse en ley.

En definitiva, parece que ha sonado la hora de afrontar la trascendental tarea de dotar a nuestros pa¨ªses y regiones, y al Estado todo, de un instrumento eficaz para el desarrollo pol¨ªtico y administrativo. Con una buena Administraci¨®n se podr¨ªa avanzar m¨¢s r¨¢pida y eficazmente en la soluci¨®n de los problemas que tenemos planteados.

En el tercer y ¨²ltimo art¨ªculo sugeriremos algunos criterios y orientaciones pr¨¢cticas para la reforma.