La b¨²squeda de f¨®rmulas adecuadas

Ex inspector general de Servicios

En los dos art¨ªculos precedentes he procurado enfocar los problemas desde ¨¢ngulos m¨¢s generales, en tanto que en este ¨²ltimo tratar¨¦ de aventurar algunas posibles soluciones o f¨®rmulas de m¨¢s cercana aplicaci¨®n.

Perm¨ªtaseme que aluda de nuevo a la urgencia de abordar decididamente la reforma, por las v¨ªas y pasos adecuados, pero sin demora. Ya he indicado lo perentorio que resulta, a la vista del proceso de implantaci¨®n de las autonom¨ªas, que tendr¨¢n que dar lugar a rectificaciones estructurales y funcionales muy acusadas. Ser¨ªa lamentable que tales rectificaciones tuviesen que ser objeto de soluciones improvisadas, siendo as¨ª que a¨²n se puede disponer de cierto tiempo, en algunos aspectos, ya que en otros quiz¨¢ se llegue un tanto tarde.

Adem¨¢s, no puede olvidarse que en la Constituci¨®n existe una nueva instituci¨®n -el Defensor del Pueblo- que cuando se ponga en marcha, quiz¨¢ en plazo no largo, podr¨¢ dar lugar a problemas, ya que la Administraci¨®n puede estar impreparada para responder a las criticas y requerimientos que indudablemente se le har¨¢n desde ese ¨®rgano. Si el Defensor del Pueblo ha de ser una instituci¨®n razonablemente eficaz, no tendr¨¢ m¨¢s remedio que entrar a fondo en la exigencia de que la Administraci¨®n responda satisfactoriamente a las fundadas quejas y reclamaciones de los ciudadanos, mejorando su funcionamiento. De no ser as¨ª se producir¨ªa una grave frustraci¨®n que afectar¨ªa profundamente a la estabilizaci¨®n democr¨¢tica.

Aplicaci¨®n de t¨¦cnicas organizativas y de direcci¨®n

Como ya he se?alado en los art¨ªculos anteriores, el establecimiento de una buena organizaci¨®n y de una correcta direcci¨®n, en funci¨®n de los fines y objetivos, es una exigencia primordial de todo el proceso de reforma. Hay que organizar, pero hay que organizar bien, determinando claramente el ?para qu¨¦? y el ?c¨®mo? de los ¨®rganos y funciones.

La organizaci¨®n implica la determinaci¨®n de una estructura que pueda responder a la consecuci¨®n de los fines. Y la tarea de dirigir supone ?obtener un resultado de otros y ser responsable de lo que otros han hecho?, seg¨²n ha definido Gelinier, quien tambi¨¦n afirma que ?las t¨¦cnicas de direcci¨®n no han sido reconocidas como tales hasta fechas recientes?.

Sin embargo, en los ¨²ltimos tiempos, las t¨¦cnicas de la organizaci¨®n y de la direcci¨®n se han desarrollado a ritmos vertiginosos y se dispone de algo m¨¢s que de un puro empirismo, ya que puede hablarse hasta de principios, si bien todo ello predominantemente investigado y aplicado a la empresa econ¨®mica y s¨®lo por extensi¨®n y analog¨ªa a otros ¨¢mbitos.

Por eso se ha fracasado, a veces, en la aplicaci¨®n de tales t¨¦cnicas a la Administraci¨®n. No se ha tenido, en cuenta que unas cosas son de inmediata y clara aplicaci¨®n, en tanto que otras necesitan de profundas adaptaciones, e incluso algunas son francamente inaplicables. Quiz¨¢ por esa inadecuaci¨®n y falta de adaptaci¨®n algunas de las reformas parciales introducidas en nuestra Administraci¨®n durante la etapa tecnocr¨¢tica de los a?os sesenta fracasaron y llevaron al descr¨¦dito a estas t¨¦cnicas en no pocos ambientes de la Administraci¨®n p¨²blica.

Y, no obstante, en las grandes l¨ªneas de lo aportado por tales t¨¦cnicas hay mucho de aplicable y aprovechable para la Administraci¨®n. En un r¨¢pido enunciado se?alar¨¦ los siguientes aspectos: elecci¨®n de los fines y objetivos; el an¨¢lisis de los hechos; la organizaci¨®n de los medios por programas y presupuestos; la definici¨®n de la estructura y de las responsabilidades de ejecuci¨®n, practicando la delegaci¨®n de funciones; las t¨¦cnicas de la direcci¨®n de las personas en su trabajo; el control de los resultados parciales y la introducci¨®n de las correcciones convenientes, etc¨¦tera. Todo esto puede ser objeto de una aplicaci¨®n ponderada y adaptada, porque est¨¢ lo suficientemente investigado y experimentado en la vida empresarial como para permitir que se pueda proceder sin excesivos riesgos de error.

Por eso, cuando algunos hombres de empresa se asoman a la vida de la Administraci¨®n, se quedan suspensos y asombrados al observar que no se aplica lo que para ellos es obvio y elemental. Y hasta algunos, al acceder a cargos p¨²blicos, quiz¨¢ se han propuesto o han intentado introducir reformas calcadas en sus experiencias empresariales, sin darse cuenta de que lo que se aplica en las empresas no puede ser aplicado sin m¨¢s en la Administraci¨®n. Quiz¨¢ por haberse procedido sin esas cautelas y no haber tenido en cuenta las peculiaridades se ha podido creer que se hab¨ªa fracasado, cuando es posible que lo que haya faltado es un conocimiento profundo de la realidad sobre la que se quer¨ªa operar.

Pero no hay que aceptar una actitud de des¨¢nimo, porque se podr¨ªa hacer mucho y conseguir resultados positivos. Pero para lograr ¨¦xito es preciso plantearse en profundidad los problemas espec¨ªficos y las peculiaridades de la Administraci¨®n, para lo que se hace necesario investigar y determinar los perfiles caracter¨ªsticos de cada ente, ¨®rgano o instituci¨®n. Porque lo que no se puede olvidar es que la empresa econ¨®mica es m¨¢s ¨¢gil y tiene como eje conductor y rector la obtenci¨®n de unos resultados medibles, lo que no siempre puede darse en la Administraci¨®n y en ciertos casos es implanteable.

En cuanto a la aplicaci¨®n de los organigramas, por ejemplo, es claro que no pueden seguirse los mismos criterios que en las empresas. En ¨¦stas, el grado de flexibilidad es mucho mayor y es m¨¢s f¨¢cil introducir rectificaciones, en tanto que en la Administraci¨®n existen marcadas tendencias a la rigidez y a la rutina que no pueden ser ignoradas. No ser¨¢ infrecuente que en los organigramas de la Administraci¨®n se conserven cuadr¨ªculas inalterables a lo largo del tiempo, cuando quiz¨¢ algunos ¨®rganos han perdido totalmente eficacia o vigencia.

Lo mismo se podr¨ªa decir en cuanto a la aportaci¨®n creadora de ideas y soluciones nuevas. Entre nosotros esto se ha traducido, simplemente, en unos ?buzones de iniciativas?, a los que no llega casi nada o bien no se traducen en realidades; o bien en unas oficinas de informaci¨®n que, en ciertas ocasiones, son simples ventanillas de escasa eficacia, no obstante los buenos deseos de quienes tratan de servir al p¨²blico.

Independientemente de que se vaya creando un clima favorable a la introducci¨®n de t¨¦cnicas organizativas y de direcci¨®n, as¨ª como reformas m¨¢s sistem¨¢ticas a plazo medio, a continuaci¨®n se?alar¨¦ algunos aspectos o cuestiones que podr¨ªan ser aplicados a m¨¢s corto plazo, pudiendo representar mejoras notables.

-Definici¨®n de los sistemas de trabajo interno. De esto ya se viene hablando en diversos niveles de la Administraci¨®n. Sin necesidad de tener que llegar a modificaciones estructurales -que en bastantes casos deber¨ªan tener un car¨¢cter experimental antes de ser implantadas-, cabe introducir algunas mejoras, simplemente sometiendo a un someroan¨¢lisis las funciones y tareas de los ¨®rganos actuales, para tratar de que rindan m¨¢s y mejor. Una aut¨¦ntica Inspecci¨®n General de Servicios, independiente y operativa, podr¨ªa llevar a cabo esta labor con resultados inmediatos bastante apreciables.

- Revisi¨®n de los sistemas de jornadas y horarios. En la actualidad, la jornada semanal de cuarenta horas en ciertos casos no se cumple, y en otros puede ser que no se llegue a las 35 horas reales. En esta materia se ha ido produciendo una progresiva erosi¨®n y deterioro, de forma que, en ciertas ocasiones, casi no se sabe lo que es una jorna da legalmente exigible o hasta qu¨¦ punto las tolerancias han dado lugar a situaciones de hecho pr¨¢cticamente irreversibles. La unificaci¨®n de la jornada de las ocho a las quince horas no siempre puede ser aplicada, dada la peculiaridad de algunos servicios. M¨¢s importante que la rigidez de la jornada ser¨ªa el establecimiento de un sistema de control de los resultados, dif¨ªcil, pero no imposible. En esta, materia, conflictiva y compleja, habr¨ªa que abordar las cuestiones tras consultas amplias a los propios funcionarios, que seguramente podr¨ªan aportar sugerencias muy valiosas.

- Unificaci¨®n de las vacaciones. Tambi¨¦n en esta materia habr¨ªa que o¨ªr a los funcionarios antes de adoptar decisiones, porque quiz¨¢ fuese m¨¢s conveniente que la concentraci¨®n de las vacaciones en el mes de agosto la posibilidad de una fragmentaci¨®n, siempre que se estableciesen los convenientes controles.

- Modernizaci¨®n de sistemas y procedimientos. En algunos aspectos, estas medidas ser¨ªan tan obvias y viables que las dificultades para su implantaci¨®n podr¨ªan ser minimas, al menos en ciertos casos. No hay m¨¢s que observar someramente el funcionamiento, de algunos ¨®rganos para darse cuenta de que se aplican sistemas y procedimientos m¨¢s propios de principios de siglo que de los ¨²ltimos decenios del mismo. La mecanizaci¨®n, en ciertos sectores y tareas, es m¨¢s que aconsejable y econ¨®micamente rentable. Y no se comprende c¨®mo se pueden seguir a¨²n practicando, sistemas y procedimientos que ya no se utilizan en casi ning¨²n pa¨ªs moderno. Cierto que la modernizaci¨®n y mecanizaci¨®n ya se ha establecido en algunos servicios, pero a¨²n queda un amplio campo de actuaci¨®n. Es posible que, en algunos casos, haya que reflexionar bastante antes de tomar la decisi¨®n ,de utilizar algunos sistemas cuyo costo sea elevado y su rentabilidad no clara. Pero en, otros casos no deber¨ªa constituir un obst¨¢culo la escasa comprensi¨®n de algunos ¨®rganos de control del gasto, que no se muestran favorables a la implantaci¨®n de nuevos m¨¦todos o sistemas francamente aconsejables, por la inversi¨®n inicial que pueden suponer.

- Afrontar el problema de la sindicaci¨®n. Dado que en el Estatuto de los Trabajadores parece que no se incluir¨¢ a los funcionarios, ser¨ªa necesario resolver las cuestiones que plantea la sindicaci¨®n de los funcionarios, reconocido como derecho en el art¨ªculo 28 de la Constituci¨®n.

- Regulaci¨®n de la huelga. Este tema, tan rellacionado con las reivindicaciones de los funcionarios, parece exigir una pronta soluci¨®n, dado que los problemas se van planteando sin los cauces adecuados. Es incluidable que la regulaci¨®n de la huelga en los servicios p¨²blicos, en la medida en que pudiera admitirse, habr¨¢ de tener caracter¨ªsticas bastante distintas de las que se apliquen en el sector empresarial, pero no convendr¨ªa demorar la f¨ªjaci¨®n de criterios en la aplicaci¨®n del citado art¨ªculo 28 de la Constituci¨®n.

- Un sistema ¨¢gil de sanciones. El sistema que establece el vigente reglamento disciplinario es lento y complicado, singularmente cuando la falta que hay que corregir no tiene car¨¢cter de gravedad. Por eso parece aconsejable que se arbitre un sistema en el que, sin mengua de las debidas garant¨ªas y recursos, se pudiera proceder con una cierta agilidad, singularmente cuando se tratase de hechos indubitables y suficientemente comprobados. No obstante, no habr¨¢ de olvidarse la escasa predisposici¨®n en la Administraci¨®n a la imposici¨®n de sanciones, en cuanto que tampoco existen previsiones para el otorgamiento de premios o est¨ªmulos. Por eso, tambi¨¦n en esta materia habr¨ªa que o¨ªr a los funcionarios antes de proceder a establecer la f¨®rmula m¨¢s conveniente, que podr¨ªa ejercer un efecto beneficioso en cuanto a los funcionarios cumplidores.

Habr¨¢ que afrontar dificultades

Pero al afrontar cualquier reforma no pueden olvidarse los problemas que seguramente se plantear¨¢n, desole diversos ¨¢ngulos. Pi¨¦nsese, por ejemplo, en la actitud reivindicativa de los funcionarios, para la que puede haber, en no pocos casos, s¨®lidos fundamentos. Si nos fijamos en las fuertes p¨¦rdidas del poder adquisitivo de las retribuciones veremos que es l¨®gico que exista insatisfacci¨®n. No se puede olvidar que el proceso de inflaci¨®n est¨¢ incidiendo en todas las econom¨ªas familiares, pero a¨²n en mayor medida en el caso de los funcionarios, cuyas retribuciones han sido retocadas a niveles ¨ªnfimos durante los ¨²ltimos a?os, con la consiguiente erosi¨®n, al no haberse producido una proporcional compensaci¨®n o cobertura. Las p¨¦rdidas, por tanto, son reales y ostensibles, con lo que la fuerza moral para plantear nuevas exigencias se ve reducida. Es por eso, muy probablemente, por lo que se ha originado ese clima de permisividad, de tolerancia, de decaimiento y de desmoralizaci¨®n que se advierte entre el funcionariado, aunque relativamente menor en relaci¨®n con las causas que lo originan. Ese clima habr¨¢ de ser tenido en cuenta, pero sin pensar que casi nada se pueda hacer para introducir reformas, porque la capacidad de entrega y sacrificio de no pocos funcionarios es muy elevada y podr¨¢ encontrarse una respuesta favorable a poco que se planteen las cuestiones abiertamente y con buen esp¨ªritu de comprensi¨®n y colaboraci¨®n.

La reforma es viable

Aunque pudiera parecer lo contrario, creo que podr¨ªa hacerse bastante en la l¨ªnea de lo sugerido, y en plazos relativamente cortos. Pero para ello ser¨ªa necesario emprender el camino de las reformas sin desmayos ni decaimientos, con la disposici¨®n de encontrar soluciones con paciencia y tenacidad. Por eso pienso que esta tarea habr¨ªa de ser afrontada y mantenida por un ¨®rgano estable, a salvo de los avatares de las incidencias pol¨ªticas. Es posible que se pudiese lograr un consenso parlamentario, a partir de un acuerdo sobre las l¨ªneas generales de la reforma, para evitar las oscilaciones y parones que se han venido registrando.

Tambi¨¦n habr¨¢ que tener en cuenta las resistencias que se originar¨¢n. Este es un fen¨®meno perfectamente conocido en el campo de la aplicaci¨®n de las t¨¦cnicas organizativas y puede ser previsto y hasta calculado. Pero no creo que esas previsibles resistencias puedan ser tenidas en cuenta al llevar a cabo el proceso renovador y democratizador imperado por la Constituci¨®n.

Pero, considerando la reforma perfectamente viable, insisto en que me parece muy necesario proceder por los pasos apuntados: previa y suficiente informaci¨®n; amplio debate nacional, con participaci¨®n de los funcionarios y sus organizaciones representativas y formulaci¨®n de un plan sistem¨¢tico, aplicado y seguido por un ¨®rgano id¨®neo y estable. Procediendo de esa forma se podr¨ªa conseguir, en un plazo razonable, una Administraci¨®n p¨²blica bien estructurada, din¨¢mica, operativa, flexible, con esp¨ªritu de servicio y de eficacia, independiente, imparcial y al servicio de todos los ciudadanos.