El refer¨¦ndum de iniciativa, barrera no exigida a las nacionalidades hist¨®ricas

La Constituci¨®n espa?ola dise?a para los territorios que deseen acceder a la autonom¨ªa un procedimiento que en principio parece ¨²nico, pero que en la pr¨¢ctica se divide en tres v¨ªas diferenciadas, seg¨²n se trate de comunidades que hist¨®ricamente hubieran plebiscitado un Estatuto de Autonom¨ªa o no, y en este segundo caso, seg¨²n logren vencer o no un fuerte obst¨¢culo: la aprobaci¨®n de la iniciativa por la mayor¨ªa absoluta de sus electores, en cada provincia.

La normativa constitucional para el establecimiento de autonom¨ªas est¨¢ contenida en el cap¨ªtulo tercero del T¨ªtulo VIII, relativo a la organizaci¨®n territorial del Estado, y concretamente en los art¨ªculos 143 al 152. El primero de ellos se?ala que podr¨¢n constituir comunidades aut¨®nomas las provincias lim¨ªtrofes con caracter¨ªsticas hist¨®ricas, culturales y econ¨®micas comunes, los territorios insulares y las provincias -se entiende aisladas- con entidad regional hist¨®rica.La v¨ªa lenta de la que se ha venido hablando es en realidad la norma general para acceder a la autonom¨ªa, y est¨¢ recogida en el mismo art¨ªculo 143, en su p¨¢rrafo segundo, seg¨²n el cual deben aprobar la iniciativa todas las diputaciones provinciales interesadas y los dos tercios de los municipios de la regi¨®n, cuya poblaci¨®n deber¨¢ ser adem¨¢s, al menos, la mayor¨ªa de cada provincia. No obstante, las Cortes pueden, mediante ley org¨¢nica -aprobada por mayor¨ªa absoluta- y por motivos de inter¨¦s, suistituir esta iniciativa de las corporaciones locales, seg¨²n el art¨ªculo 144, letra c).

Cumplido este tr¨¢mite, una asamblea compuesta por los miembros de cada diputaci¨®n y los parlamentarios elegidos en el territorio elaborar¨¢ el proyecto de Estatuto, para que las Cortes lo tramiten como ley ordinaria. En el proyecto podr¨¢n preverse una serie de competencias, que pasar¨ªan a la comunidad, y que enumera el, art¨ªculo 148. Ni este art¨ªculo, ni el 147, que alude a ?instituciones aut¨®nomas propias? garantizan la constituci¨®n de Gobierno, Parlamento ni Tribunal Superior de Justicia aut¨®nomos. As¨ª pues, si no se impone una interpretaci¨®n m¨¢s generosa, el car¨¢cter de esta primera v¨ªa no es fundamentalmente lento, sino que su nota m¨¢s destacada es la limitaci¨®n, hasta el punto de asemejarse m¨¢s a una descentralizaci¨®n administrativa que a una autonom¨ªa. La lentitud se refiere m¨¢s bien a las posibilidades de reforma del primer estatuto aprobado por este m¨¦todo, que s¨®lo podr¨¢ hacerse, en el sentido de ampliar competencias, transcurridos cinco a?os (art¨ªculo 148,2), si bien la interpretaci¨®n ortodoxa de este plazo, seg¨²n los expertos, es que se inicia desde la entrada en vigor de, la Constituci¨®n, por lo que el 29 de diciembre queda reducido a cuatro a?os.

Una segunda v¨ªa de acceso a la autonom¨ªa est¨¢ prevista en el art¨ªculo 151. Se la ha llamado r¨¢pida, y parece pensada para las regiones que, sin ser hist¨®ricas, quieran tener garantizadas instituciones tales como Gobierno y Parlamento auton¨®mico sin tener que esperar el plazo citado para reformar un primer Estatuto meramente descentralizador.

Pero esa garant¨ªa tiene un precio dif¨ªcil de alcanzar: en lugar de dos terceras partes de los municipios de la regi¨®n, deber¨¢n aprobar la iniciativa las tres cuartas partes, con el mismo requisito de tener la mayor¨ªa del censo electoral, pero sobre todo, habr¨¢ de convocarse un refer¨¦ndum de iniciativa -como el que se prepara en Andaluc¨ªa- en el que deber¨¢ decir s¨ª no ya la mayor¨ªa de los votantes, sino la mayor¨ªa absoluta del censo, ejerzan o no su derecho al voto. En este sentido puede decirse que la abstenci¨®n es un rechazo al proceso, porque al tratarse del censo, en realidad s¨®lo quedan dos opciones: se apoya o no se apoya. A esta segunda corresponden tanto el voto no como la abstenci¨®n.

Si se supera este obst¨¢culo, la comunidad protagonista pasa a tener las mismas facilidades y garant¨ªas que las nacionalidades hist¨®ricas.

Efectivamente, la disposici¨®n transitoria segunda de la Constituci¨®n indica que las comunidades citado un Estatuto de Autonom¨ªa -es decir, las llamadas nacionalidades hist¨®ricas: Catalu?a, Galicia y Pa¨ªs Vasco- elaborar¨¢n su nueva carta auton¨®mica de acuerdo con lo establecido en el art¨ªculo 151, y en este caso no necesitar¨¢n ning¨²n tipo de refer¨¦ndum previo, sino ¨²nicamente la iniciativa de su ¨®rgano preauton¨®mico de gobierno. Salvadas estas diferencias de comienzo, la v¨ªa de acceso a la autonom¨ªa es la misma: la del art¨ªculo 151.

Gracias a ¨¦ste se cuenta con dos importantes garant¨ªas, una de procedimiento y otra de fondo, que no da la v¨ªa lenta. En cuanto al procedimiento, el art¨ªculo 143 da a las Cortes la capacidad suprema de elaborar y aprobar el Estatuto de Autonom¨ªa, tramit¨¢ndolo como ley, y la comunidad no puede intervenir m¨¢s que en la preparaci¨®n del proyecto. En cambio, el art¨ªculo 151 establece que el proyecto deber¨¢ ser aprobado no s¨®lo por las Cortes, sino tambi¨¦n por una delegaci¨®n de la Asamblea de Parlamentarios de la comunidad, y adem¨¢s por un refer¨¦ndum en las provincias interesadas.

La garant¨ªa de fondo est¨¢ recogida en el art¨ªculo 152, que dice que los entes aut¨®nomos constituidos por este procedimiento contar¨¢n con una asamblea legislativa elegida por sufragio universal, un Gobierno con poderes ejecutivos y pol¨ªticamente responsable ante la asamblea legislativa o Parlamento aut¨®nomo, y un Tribunal Superior de Justicia que ser¨¢ la cima de la organizaci¨®n judicial de la comunidad.

La oposici¨®n de una provincia

En el procedimiento del art¨ªculo 151, para que una comunidad no hist¨®rica pueda ponerse a la altura de las hist¨®ricas, queda un punto en el que la Constituci¨®n remite a una ley org¨¢nica: el caso de que una o varias provincias no superen el dif¨ªcil refer¨¦ndum de autonom¨ªa. El p¨¢rrafo primero se?ala que el refer¨¦ndum deber¨¢ ser aprobado por cada provincia. Ello significa, sin lugar a dudas, que ser¨¢ rechazada la iniciativa en cuanto falle una provincia.

La duda se plantea entonces respecto a la repetici¨®n de la iniciativa. El articulo 143, que detalla la que hemos llamado v¨ªa lenta, indica que en caso de rechazo la iniciativa no podr¨¢ repetirse hasta los cinco a?os. Entonces, ?se puede entender que esta riorma es general y afecta, por tanto, al procedimiento del art¨ªculo 151? Por el contrario, ?debe entenderse que ¨¦ste constituye una v¨ªa totalmente aparte de la del art¨ªculo 143 y, por tanto, no rige el plazo de cinco a?os?

Esto est¨¢ por aclarar, pero el proyecto de ley org¨¢nica sobre las distintas modalidades de refer¨¦ndum, que entr¨® en las Cortes el pasado mes de noviembre, se inclina por la primera interpretaci¨®n. Su art¨ªculo 8, sobre el refer¨¦ndum de iniciativa, especifica que si no se obtiene la ratificaci¨®n, ?por el voto afirmativo de la mayor¨ªa absoluta de cada provincia, no podr¨¢ reiterarse la consulta hasta transcurridos cinco a?os?.