La negociaci¨®n constitucional de las autonom¨ªas estuvo condicionada por el "problema vasco" y la "cuesti¨®n catalana"

La negociaci¨®n pol¨ªtica y discusi¨®n parlamentaria sobre la regulaci¨®n de las autonom¨ªas en la Constituci¨®n de 1978 estuvo presidida por la necesidad de dar soluci¨®n al ?problema vasco? y a la ?cuesti¨®n catalana?. Junto a estas urgencias, el dise?o del nuevo Estado de las autonom¨ªas qued¨® m¨¢s esbozado que dibujado, y se renunci¨® a la idea de establecer un mapa concreto para el acceso racionalizado a la autonom¨ªa. Las diferentes v¨ªas quedaron dilu¨ªdas en formulaciones juridicistas dif¨ªciles de digerir para el hombre de la calle.

En el origen de los debates encaminados a reflejar en la Constituci¨®n una nueva estructura territorial del Estado que acabara con el modelo centralista, subyac¨ªa la necesidad de dar respuesta positiva a las reivindicaciones nacionalistas o, en todo caso, autonomistas, mantenidas, junto a otras demandas de democracia, por los partidos pol¨ªticos que se opusieron al franquismo y que, en buena parte, encontraron acomodo en el Parlamento surgido de las elecciones del 15 de junio de 1977. Durante los ¨²ltimos meses de vida del general Franco. Coordinaci¨®n Democr¨¢tica, ¨®rgano unitario de la oposici¨®n antifranquista, suscribi¨® el acuerdo de reconocer la existencia de varias nacionalidades en Espa?a. El compromiso alcanz¨® tambi¨¦n a algunos de los partidos que despu¨¦s se integraron en Uni¨®n de Centro Democr¨¢tico (UCD), concretamente a los socialdem¨®cratas y liberales.El t¨¦rmino nacionalidades fue pronunciado, por primera vez, durante la fase inicial del trabajo de la ponencia constitucional, por Miguel Roca, seg¨²n se relata en un libro in¨¦dito sobre la elaboraci¨®n de la Constituci¨®n (1). ?El ponente comunista, Jordi Sol¨¦ Tur¨¢, y el socialista, Gregorio Peces-Barba, se sumaron inmediatamente a la propuesta, pese a que en el borrador del PSOE no se hablaba de nacionalidades, sino de "pueblos de Espa?a". La sorpresa de estos tres diputados fue grande cuando comprobaron que los ponentes de UCID acog¨ªan el t¨¦rmino comprensivamente y, tras algunos debates, votaban su inclusi¨®n en el art¨ªculo 2.?

Sin embargo, la inclusi¨®n definitiva de esta expresi¨®n -a la que s¨®lo se opuso frontalmente desde el primer momento el ponente de AP, Manuel Fraga- suscit¨® profundos debates, junto a resistencias procedentes de ¨¢reas militares, que aconsejaron finalmente evitar la reiteraci¨®n del t¨¦rmino -en la primera lectura se acept¨® que figurara en tres art¨ªculos- y compensarla con la alusi¨®n tranquilizadora a ?la indisoluble unidad de la naci¨®n espa?ola, patria com¨²n e indivisible de todos los espa?oles?. Los representantes de UCD se esforzaron en encuadrar el concepto de nacionalidades dentro de un ?Estado regionalizado?, interpretaci¨®n que fue anunciada por la ponencia el 25 de octubre de 1977, sin que el acta correspondiente a la sesi¨®n de ese d¨ªa recoja ninguna objeci¨®n por parte de los representantes de los distintos grupos parlamentarios.

Los ¨¢rboles no dejaron ver el bosque

Los ¨¢rboles de las ?nacionalidades? impidieron, a lo largo de la elaboraci¨®n del texto constitucional, ver el bosque de las ?autonom¨ªas?. Entre las ?graves deficiencias? del proyecto de Constituci¨®n, denunciadas ya en enero de 1978, en un documento procedente del ala liberal del partido centrista, figuraba -seg¨²n cuenta el libro citado- la ?imprecisa definici¨®n de, las autonom¨ªas?. Cierta mala conciencia sobre la deficiente regulaci¨®n de esta parte de la Constituci¨®n debi¨® aconsejar tambi¨¦n a los socialistas a relacionar el ?portazo? dado a la ponencia constitucional por Gregorio Peces-Barba, el 7 de marzo de 1978, con la presentaci¨®n de una serie de propuestas centristas sobre el t¨ªtulo VIII, relativo a las autonom¨ªas.

Ya en pleno per¨ªodo de debates en la Comisi¨®n Constitucional del, Congreso, para la negociaci¨®n paralela del t¨ªtulo VIII se form¨® una mini-ponencia, cuya composici¨®n revela cu¨¢l era la preocupaci¨®n fundamental, en materia de autonom¨ªas, de los responsables de la elaboraci¨®n de la Constituci¨®n. Formaban la mini-ponencia citada tres catalanes -Miguel Roca, Eduardo Mart¨ªn Toval y Jordi Sol¨¦ Tura-, un vasco -Marcos Vizcaya- y un gallego -Jos¨¦ Luis Meil¨¢n-, en cuyo despacho de Garc¨ªa Morato, n¨²mero 15, se reunieron por primera vez el 7 de junio, en medio de grandes sigilos y precauciones para que no trascendiera. Dos d¨ªas despu¨¦s, una reuni¨®n ampliada de esta mini-ponencia, con asistencia, entre otros, de Fernando Abril y Alfonso Guerra, en el despacho de Gregorio Peces-Barba, fue advertida por redactores de EL PAIS, que montaron guardia a la puerta y descubrieron, a las dos de la madrugada, la salida de un primer grupo de ellos -integrado por centristas y socialistas-, mientras otro permanec¨ªa oculto en el despacho, con las luces apagadas, para burlar la vigilancia de los informadores y evitar que se conociera que representantes de partidos vascos y catalanes hab¨ªan participado en las conversaciones.

El protagonismo indiscutible de los negociadores procedentes de las dos principales nacionalidades hist¨®ricas no tuvo iguales resultados para el Pa¨ªs Vasco, que no consigui¨® ver incorporada a la Constituci¨®n su reivindicaci¨®n foral, que para Catalu?a. La capacidad mediadora de Miguel Roca fue un instrumento inapreciable para lograr una imagen cohesionada de socialistas, nacionalistas y comunistas catalanes -la troika que luego, cuando la negociaci¨®n del Estatuto de Sau, se quiso romper desde la Moncloa-, al tiempo que una regulaci¨®n de las autonom¨ªas presentable en Catalu?a. Durante los debates sobre temas auton¨®micos generales, Roca ten¨ªa puesto un ojo en el texto constitucional que se elaboraba y otro en la traducci¨®n, contante y sonante, que para el Estatuto catal¨¢n pod¨ªa significar. Esta habilidad del diputado catal¨¢n, que le vali¨® el calificativo de ?rey de los fenicios?, contribuy¨® a dotar al t¨ªtulo VIII de la Constituci¨®n de unas virtualidades dif¨ªcilmente ejercit¨¢bles, y en otros casos in¨²tiles, para futuras comunidades aut¨®nomas, aunque se mantuviera, y se mantenga, el principio te¨®rico de que la Constituci¨®n garantiza el acceso de todas las nacionalidades y regiones es:pa?olas a unas cotas de autonomia id¨¦nticas.

Coyunturalismo y electoralismo

La realidad es que las trabas y exigencias adoptadas para el acceso a la autonom¨ªa de entidades territoriales distintas de Catalu?a, Pa¨ªs Vasco y Galicia no fueron, en su momento, suficientemente explicadas ni razonadas, en parte por el coyunturalismo habitual de la pol¨ªtica centrista, acuciada por problemas candentes que le impiden atender los problemas importantes, y en parte por el electoralismo general de los partidos, incapaces de defender en la periferia los argumentos manejados en Madrid sobre el necesario encauzamiento de la explosi¨®n auton¨®mica.

Durante la negociaci¨®n de la Constituci¨®n se impuso el gradualismo en el acceso a la autonom¨ªa, pero no se supo, o no se pudo, fijar un mapa concreto ni un calendario preciso. S¨®lo se estableci¨® una f¨®rmula abreviada para los tres primeros estatutos, con base en el criterio objetivo de que hist¨®ricamente plebiscitaron otros proyectos de Estatuto.

La ley de Refer¨¦ndum, instrumento de "racionalidad"

La Comisi¨®n mixta Congreso-Senado, encargada de concordar los textos resultantes de ambas C¨¢maras, tuvo que corregir un texto, introducido por UCD en el Senado, seg¨²n el cual el proyecto de Estatuto elaborado de acuerdo con lo establecido en el art¨ªculo 151, requerir¨ªa la aprobaci¨®n ?en cada provincia? o, de lo contrario, pasar¨ªa a ser tramitado como proyecto de ley. En evitaci¨®n de que esto pudiera suponer un veto por parte de una provincia al resto de la comunidad aut¨®noma -estuvo presente el hipot¨¦tico caso de Navarra respecto al Pa¨ªs Vasco-, se estableci¨® que ?la no aprobaci¨®n del proyecto de Estatuto por una o varias provincias no impedir¨¢ la constituci¨®n entre las restantes de la comunidad aut¨®noma proyectada ... ?. ?C¨®mo? El art¨ªculo 151 concluye as¨ª: ?... en la forma que establezca la ley org¨¢nica prevista en el apartado uno de este art¨ªculo?. Esa ley no es otra que la que regula las diversas modalidades de refer¨¦ndum, cuyo proyecto fue remitido el mes pasado al Congreso. La previsi¨®n que hace sobre esta materia consiste en exigir que las restantes provincias sean lim¨ªtrofes; que sean, al menos, la mitad de las que inicialmente solicitaron la autonom¨ªa, y que el Estatuto, una vez adaptado al nuevo ¨¢mbito territorial, sea ratificado por refer¨¦ndum del cuerpo electoral de las provincias afectadas.

Estos requisitos proyectados por el Gobierno es muy probable que prevalezcan, porque esta ley org¨¢nica es de las que cuentan, er principio, con un acuerdo b¨¢sico entre los dos grandes partidos, UCD y PSOE. Seg¨²n fuentes de uno y otro, esta ley es una pieza clave para la decidida racionalizaci¨®n del proceso auton¨®mico, que exigir¨¢ nueyos acuerdos respecto a las restantes leyes que desarrollen el t¨ªtulo VIII de la Constituci¨®n, a fin de suplir la falta de una negociaci¨®n en profundidad, en su momento, de los textos constitucionales que regulan las autonom¨ªas.

(1) Cr¨®nica secreta de la Constituci¨®n 78, de Soledad Gallego-D¨ªaz y Bonifacio de la Cuadra.

Participaron en la realizaci¨®n del presente informe Bonifacio de la Cuadra, Sebasti¨¢n Garc¨ªa, Daniel Gavela y Joaqu¨ªn Prieto.