Autonom¨ªa o descentralizaci¨®n administrativa

Se est¨¢ extendiendo en medios pol¨ªticos y en medios de comunicaci¨®n social la idea de que la ¨²nica v¨ªa que conduce realmente a la autonom¨ªa es la v¨ªa del art¨ªculo 151 de la Constituci¨®n. Y tal idea ser¨¢ correcta si se hace una interpretaci¨®n cicatera del art¨ªculo 143, en virtud de la cual quienes opten por esta v¨ªa no llegar¨¢n nunca a la autonom¨ªa, sino, a lo sumo, a una descentralizaci¨®n administrativa.Si esta interpretaci¨®n se acepta e impone, la situaci¨®n pol¨ªtica ser¨¢ grave: nadie optar¨¢ por la v¨ªa del 143 y todos nos veremos obligados a intentar la del art¨ªculo 151. No es preciso recalcar la enorme cantidad de frustraciones que el previsible fracaso va a provocar en muchas regiones. A la larga, posiblemente en todas las nacionalidades y regiones.

Toda, norma precisa ser interpretada. Y hay, evidentemente, distintos tipos de interpretaci¨®n: desde la que sirve para resolver problemas hasta la que s¨®lo intenta crearlos.

Yo estimo que el respeto a la Constituci¨®n y el intento de resolver problemas pol¨ªticos graves obligan a hacer una lectura de aqu¨¦lla que impide todo ?racionamiento? auton¨®mico y permite un desarrollo racional de las autonom¨ªas. Tal lectura tiene las siguientes ideas:

1. El art¨ªculo 148 delimita aquellas materias dentro de las cuales las comunidades aut¨®nomas pueden asumir ab initio, en sus estatutos de autonom¨ªa, las correspondientes competencias.

2. El art¨ªculo 148 y el 151 establecen, prima facie, un listado de materias y no tanto de competencias. Por ello, la referencia en el art¨ªculo 148 a las competencias en general, deben entenderse como competencias legislativas, salvo que expresamente se limiten (como es el caso en el art¨ªculo 143, en el n¨²mero siete -Ganader¨ªa y Agricultura- y su referencia a la adecuaci¨®n ?a la ordenaci¨®n general de la Econom¨ªa?, o en el n¨²mero trece -Fomento del desarrollo econ¨®mico de la regi¨®n- la referencia a ?dentro de los objetivos marcados por la pol¨ªtica econ¨®mica nacional?. E igualmente, los famosos ?sin per juicio? del art¨ªculo 151, en los apartados 5,6,7,17, 19,23,27 y 28 del n¨²mero primero, el n¨²mero segundo y la referencia en el n¨²mero tercero al ?derecho de las Comunidades Aut¨®nomas?).

3. Para la realizaci¨®n de tales V¨ªrgilio Zapatero es diputado del PSOE por Cuenca y secretario general adjunto del Grupo Socialista. competencias enumeradas en el art¨ªculo 148 en las referidas materias que los estatutos pueden asumir desde el principio. es precisa -por la naturaleza de las cosas y salvo que queramos hacer una lectura que nos conduzca al absurdo- la constituci¨®n en los estatutos, y en la realidad, de ¨®rganos adecuados en tales competencias.

A estos ¨®rganos se refiere el art¨ªculo 147 cuando exige que los estatutos de autonom¨ªa contengan ?c) la denominaci¨®n, organizaci¨®n y sede de las instituciones aut¨®nomas propias?. Cu¨¢les sean ¨¦stas, es algo que ni dice la Constituci¨®n, ni tiene por qu¨¦ decirlo, pues el tipo de instituciones de que se dote depender¨¢ de las materias que asuma y de las competencias asumidas en dichas materias.

Y es obvio que, ya de entrada. tendr¨¢n que dotarse de un ¨®rgano ejecutivo, esto es Gobierno, pues dif¨ªcilmente podr¨¢n realizar la m¨ªnima competencia de ejecuci¨®n sin tal ¨®rgano. Y es obvio, igualmente, que en el caso de que asuman competencias legislativas en las materias citadas deber¨¢n dotarse de un ¨®rgano legislativo o asamblea.

4. Tales comunidades aut¨®nomas, al transcurso de cinco a?os, podr¨¢n, por la v¨ªa de la reforma del Estatuto prevista en el 147-2, ampliar sus competencias, ahora dentro del marco de las materias establecidas en el art¨ªculo 149. Ser¨¢ este el momento de hacer el ?negativo? del 149 (competencias exclusivas del Estado) como ya se hiciera en los estatutos hasta ahora tramitados. Porque lo que el tr¨¢mite de, la reforma hace es ampliar el listado de materias en oferta para las comunidades aut¨®nomas.

Las nuevas competencias

Para nada -es cierto- habla el art¨ªculo 149 de aquellos ¨®rganos e instituciones que puedan llevar a la pr¨¢ctica las nuevas competencias asumidas por v¨ªa de reforma del primitivo Estatuto. No es preciso, y por eso la Constituci¨®n no lo hace, tales ¨®rganos (Gobierno, asamblea legislativa) o bien fueron creados en el primitivo Estatuto y ahora ampl¨ªan las competencias iniciales o bien son creados de nuevo si las competencias adquiridas en la reforma del Estatuto as¨ª lo exigen. .

5. Algunos pudieran, tal vez, jugar al nominalismo autonomista afirmando que las ?institu ciones aut¨®nomas propias? de las comunidades que optan por el art¨ªculo 143 se reducen a una especie de Gobierno y a una asamblea representativa, pero no legislativa.

Tal afirmaci¨®n ser¨ªa inaceptable porque, en primer lugar, no es lo mismo autonom¨ªa que descentralizaci¨®n administrativa. La Constituci¨®n habla de autonom¨ªa y ¨¦sta implica -salv¨® que queramos enloquecer a la ciencia del derecho- capacidades normativas.

Ni ser¨ªa l¨®gico atribuir competencias legislativas del listado del 149 -como ya han hecho los estatutos vasco, catal¨¢n y gallego, y como por v¨ªa de reforma, a los cinco a?os, podr¨¢n hacer las comunidades que se inicien por el 143- a ¨®rganos no legislativos.

Como tampoco ser¨ªa l¨®gico ni constitucional negar a tales comunidades aut¨®nomas la posibilidad (art¨ªculo 87-2) de solicitar del Gobierno, a trav¨¦s de las asambleas de las comunidades aut¨®nomas, ?la adopci¨®n de un proyecto de ley o remitir a la Mesa del Congreso una proposici¨®n de ley?, competencia que se atribuye precisa y l¨®gicamente a una asamblea (cuya posibilidad, por otra parte, est¨¢ ya prevista en el art¨ªculo 69 de la Constituci¨®n, cuando se refiere a la elecci¨®n de senadores regionales) y que, dada su naturaleza, deber¨¢ ser legislativa.

Como tampoco ser¨ªa l¨®gico ni constitucional. negar a las comunidades en general las posibilidades fiscales previstas en el art¨ªculo 157 de la Constituci¨®n.

Todas estas competencias, de las que se puede privar a las comunidades aut¨®nomas s¨®lo a trav¨¦s de una nada ortodoxa interpretaci¨®n, exigen que las comunidades aut¨®nomas se puedan dotar desde el principio de asamblea legislativa.

Y, por ¨²ltimo, ?qu¨¦ sentido tiene entonces el articulo 150-1 (situado y en una interpretaci¨®n sistem¨¢tica, es preciso recalcarlo, antes del 151 como cl¨¢usula general? El citado articulo dice as¨ª: ?Las Cortes Generales, en materias de, competencia estatal, podr¨¢n atribuir a todas o a alguna de las comunidades aut¨®nomas la facultad de dictar para s¨ª mismas normas legislativas en el marco de los principios, bases y directrices fijados por una ley estatal. Sin perjuicio de la competencia de los tribunales, en cada ley-marco se establecer¨¢ la modalidad del control de las Cortes Generales sobre estas normas legislativas de las comunidades aut¨®nomas.

?C¨®mo atribuir tales competencias legislativas a asambleas no legislativas. por muy representativas que estas sean? ?Y c¨®mo reducir el ¨¢mbito de referencia del art¨ªculo 150-1 al 15 sin una sola apoyatura legal?

6. ?Podr¨ªan llegar a tener tales comunidades aut¨®nomas su propio Tribunal Superior de Justicia o es esta la ¨²nica diferencia de fondo que establece el art¨ªculo 152 entre los procesos auton¨®micos por la v¨ªa del 143 y la v¨ªa del 151? Nuestra Constituci¨®n no permite, en absoluto privilegios y, caso de que estuvi¨¦ramos en presencia de una antinomia jur¨ªdica, habr¨ªa que resolverlo con los principios generales del derecho y, entre otros, con el odiosa sunt restringenda favorabilia amplianda. Y entiendo que a partir del 148-2. (reforma de los estatutos), y teniendo en cuenta, tal y como han hecho los estatutos ya tramitados, el ?negativo? de 149-5 (Administraci¨®n de justicia) y, en todo caso, -Operando a trav¨¦s del art¨ªculo 150-2 (?El Estado podr¨¢ transferir o delegar en las comunidades aut¨®nomas, mediante ley org¨¢nica, facultades correspondientes a materias de titularidad estatal que, por su propia naturaleza, sean suceptibles de transferencia o delegaci¨®n.?), las comunidades que inicien su camino por la v¨ªa del art¨ªculo 143 podr¨¢n llegar a tener tambi¨¦n su propio tribunal.

7. Desde esta perspectiva interpretativa...,?qu¨¦ significa el art¨ªculo 151 y 152? ?Est¨¢n ambos, junto con la transitoria segunda, indisolublemente unidos, formando un s¨®lido bloque constitucional? Si la respuesta fuera afirmativa, el art¨ªculo 152 s¨®lo seria aplicable a los supuestos del 151. Pero, en este caso, limitar las previsiones del art¨ªculo 152 (Gobierno, Asamblea legislativa, Tribunal Superior de Justicia) a los supuestos del 151 significar¨ªa que aquellas regiones que inicien su autonom¨ªa por la v¨ªa 143, salvo que cambien de v¨ªa posteriormente -cosa que no s¨¦ si ser¨ªa constitucional, rentable y pol¨ªtica-, nunca llegar¨¢n a tener una aut¨¦ntica autonom¨ªa. Y como esta interpretaci¨®n ser¨ªa constitucionalmente incorrecta y pol¨ªticamente muy peligrosa, creo hay que rechazarla.

El art¨ªculo 152 solamente s¨ªgnifica que aquellos que hayan iniciado la v¨ªa auton¨®mica por el 151 pueden tener desde el principio fragmentos de los tres poderes por una parte, y -dadas las com petencias asumidas y la peculiar forma de elaborarse su Estatuto significa, por otra parte, el establecimiento por el Estado de una serie de m¨ªnimos en cuanto a la estructuraci¨®n de su respectivo Gobierno, Asamblea legislativa y Tribunal Superior de Justicia. M¨ªnimos que en el caso del 143 no .se fijan, en primer lugar, porque tales caracter¨ªsticas dependen de las funciones que se asuman, y, en segundo lugar, porque la funci¨®n de garant¨ªa que cumpl¨ªan aquellos m¨ªnimos se pueden obtener directamente por las Cortes, que lo tramitar¨¢n como proyecto de ley.

Racionalizaci¨®n del proceso

Esta interpretaci¨®n es, en mi modesta opini¨®n, la que puede permitir una racionalizaci¨®n de los procesos auton¨®micos. Por el contrario, una interpretaci¨®n que comprima las posibilidades del 143, privando a tales comunidades de Gobierno, Asamblea legislativa y, cara al futuro, de Tribunal Superior de Justicia, nos conduce a la irracionalidad de tener qu e jugar al todo o nada de la v¨ªa del 151. Lo cual ser¨ªa constitucionalmente incorrecto (pues el r¨¦gimen general auton¨®mico equivaldr¨ªa entonces a una simple descentralizaci¨®n administrativa, que no permite nunca el salto al r¨¦gimen auton¨®mico) y pol¨ªticamente irracional.

Todos los partidos pol¨ªticos que participamos en su d¨ªa en el voto afirmativo a la Constituci¨®n, defendimos con absoluta serie dad y buena fe que la misma no institu¨ªa privilegios par¨¢ ning¨²n colectivo estatal. Ha lleg¨¢do la hora de demostrar que no hemos mentido y que interpretamos la Constituci¨®n en forma acorde con aquellas nuestras primeras explicaciones que sirvieron, entre otras cosas -no hay que olvidar lo-, para convencer al pueblo espa?ol que pod¨ªa y deb¨ªa votar s¨ª a la Constituci¨®n. Les dijimos que no hab¨ªa autonom¨ªas de primera y autonom¨ªas de segunda, pues el techo final de todas ellas era el mismo y lo ¨²nico que se hac¨ªa era modular los ritmos. Esto es verdad, y ahora hay que interpretar la Constituci¨®n de tal forma que nadie se sienta ni en ga?ado ni frustrado; de tal forma que la autonom¨ªa no se reduzca para algunas regiones a la simple descentralizaci¨®n, si ellas no lo desean. Una interpretaci¨®n cicatera del 143 nos conducir¨¢ a todos a la v¨ªa del 151, v¨ªa para algunos aut¨¦nticamente frustrante, cuando no suicida.