El Estado de las autonom¨ªas / y 2

Mientras se elaboraba la Constituci¨®n, el Gobierno y los parlamentarios elegidos en junio de 1977 no dejaron de la mano la cuesti¨®n. El 27 de septiembre de 1977 un real decreto-ley restablec¨ªa provisionalmente la Generalidad de Catalu?a, ?hasta la entrada en vigor del r¨¦gimen de autonom¨ªa que pueda aprobarse en las Cortes?. Sus facultades eran sustancialmente tres: integrar las actuaciones de las diputaciones catalanas, en cuanto afecte al Inter¨¦s general de Catalu?a, y coordinar sus funciones en el ¨¢mbito de la Generalidad, manteniendo dichas diputaciones su personalidad jur¨ªdica; realizar la gesti¨®n y administraci¨®n de las funciones y servicios que le transfieran el Estado y las expresadas diputaciones y, finalmente, ?proponer al Gobierno cuantas medidas afecten a los intereses de Catalu?a?.En este caso no se creaba ninguna instituci¨®n nueva, sino que se restablec¨ªa una que hab¨ªa existido durante siglos, y que en la Segunda Rep¨²blica hab¨ªa sido restaurada corno ¨®rgano de gobierno aut¨®nomo de Catalu?a, en virtud del Estatuto de 1932, y al amparo de la Constituci¨®n de 1931. La continuidad institucional se reforzaba con el nombramiento como presidente por real decreto del honorable Jos¨¦ Tarradellas, en quien hab¨ªa recaldo a?os atr¨¢s, en el exilio, la titularidad de la presidencia de la antigua Generalidad republicana.

El 4 de enero de 1978 otro real decreto-ley crea el Consejo General del Pa¨ªs Vasco, introduci¨¦ndose en su t¨ªtulo -no en el texto de la disposici¨®n- el neologismo ?r¨¦gimen preauton¨®mico? y abriendo paso tambi¨¦n a que este Consejo General recibiera competencias del Estado o de las provincias.

Luego, por fin, entre marzo y octubre de 1978, once reales decretos-leyes m¨¢s instituyen ¨®rganos de gobierno preauton¨®micos y reg¨ªmenes de preautonom¨ªa -siempre con estas palabras- en otros -tantos territorios espa?oles, desde Galicia (16 de marzo) hasta Castilla-La Mancha (31 de octubre).

El nuevo mapa pol¨ªtico de Espa?a

La progresiva implantaci¨®n de los reg¨ªmenes provisionales de autonom¨ªa, o preauton¨®micos, discurri¨® paralelamente en el tiempo con el proceso de elaboraci¨®n del proyecto de Constituci¨®n. Como en ¨¦ste se part¨ªa del respeto a la divisi¨®n en provincias, consagrado luego en el texto definitivo con la aplicaci¨®n tambi¨¦n a ellas del principio general de la autonom¨ªa, el mapa de los reg¨ªmenes provisionales se traz¨® sin que nadie pretendiera alterar los l¨ªmites provinciales.

Dicho mapa sin embargo, no ha llegado a cubrir todo el territorio nacional. Navarra, con su r¨¦gimen foral hist¨®rico. qued¨® al margen desde el principio, aunque siempre con la posibilidad legal de integrarse en el Pa¨ªs Vasco; algo parecido ocurre con Madrid respecto de Castilla-La Mancha. y tres de las provincias con derecho a integrarse en el Consejo General de Castilla y Le¨®n se abstuvieron -es decir, se abstuvieron sus parlamentarios- de ejercitar esa opci¨®n: Le¨®n, Logro?o y Santander. En estas dos ¨²ltimas, despu¨¦s ya de aprobada la Constituci¨®n, se ha iniciado un movimiento, con amplio respaldo de los partidos pol¨ªticos, para constituirse en comunidades aut¨®nomas separadas y uniprovinciales, al amparo del art¨ªculo 143 de la Constituci¨®n.

Junto a la salvaguardia de las provincias, el otro criterio aplicado en la creaci¨®n de las preautonom¨ªas fue el de la divisi¨®n tradicional del territorio espa?ol en las llamadas regiones hist¨®ricas. En realidad, esas regiones tradicionales no hab¨ªan sido nunca una verdadera divisi¨®n pol¨ªtico-administrativa de Espa?a. Respond¨ªan, en cierto modo, al proceso hist¨®rico de formaci¨®n de la unidad nacional, desde la Edad Media hasta la moderna Monarqu¨ªa de los Austria y los Borb¨®n. Pero durante todo el antiguo r¨¦gimen, que en Espa?a dura a estos efectos hasta finales de 1833, las divisiones administrativas no se ajustaron nunca a unos con fines claros y precisos semejantes a los que nacieron de la divisi¨®n provincial de ese a?o. Reinos como el de Castilla, el de Navarra y los de la Corona de Arag¨®n, con sus consejos y sus cortes; capitan¨ªas generales, intendencias y corregimientos; se?or¨ªos y villas o ciudades con administraci¨®n propia y representaci¨®n en Cortes, formaron siempre un conjunto abigarrado con el que se entremezclaban regiones hist¨®ricas que hab¨ªan perdido su estructura administrativa propia, como el Reino de Le¨®n o el de Galicia, subsumidos en Cast¨ªlla, y otras que, nunca la alcanzaron y que, sin dejar de responder a cierta realidad, eran poco m¨¢s que un nombre con fronteras indefinidas -as¨ª, Andaluc¨ªa, de ordinario, adem¨¢s separada del Reino de Granada-, Extremadura y Castilla la Nueva, como algo distinto de la Castilla del Norte.

Fue el famoso decreto de Javier de Burgos, de 30 de noviembre de 1833, el que, al enunciar las provincias en que divid¨ªa el territorio nacional, las agrup¨® bajo los ep¨ªgrafes de las regiones hist¨®ricas, dibujando as¨ª el mapa regional que la tradici¨®n escolar ha hecho llegar a nuestros d¨ªas y sobre el que. con pocas variantes, se ha construido el cuadro geogr¨¢fico de las preautonom¨ªas de 1978. De este modo resulta que la distribuci¨®n territorial de las preautonom¨ªas no es un esquema artificial de gabinete, sino que responde a ese proceso hist¨®rico que arranca de la Edad Media y llega a 1833. Las regiones de Javier de Burgos y las preautonom¨ªas de ahora tienen un fundamento sociocultural, que se manifiesta, por ejemplo, en la lengua, bien sea una lengua propia -casos de Catalu?a, Galic¨ªa y el Pa¨ªs Vasco y los de las islas Baleares o Valencia-, bien sean variedades dialectales del castellano; responden tambi¨¦n a realidades sociol¨®gicas relativamente homog¨¦neas dentro de cada espacio regional y diferenciadas respecto de los territorios vecinos; e incorporan la estructura provincial, consagrada luego por la Constituci¨®n, reconociendo el arraigo que ha alcanzado en casi todas partes durante siglo y medio de vigencia.

Ese c¨²mulo de circunstancias hist¨®ricas, geogr¨¢ficas, demogr¨¢ficas y sociales dan lugar asimismo a una cierta homogeneidad econ¨®mica dentro de las regiones. Estas suelen ofrecer semejanzas en los tipos de los asentamientos humanos, en la distribuci¨®n de la propiedad de las tierras, en los niveles de industrializaci¨®n y de renta, as¨ª como en el signo de los movimientos migratorios y de la facilidad y volumen del empleo. Todo lo cual se debe a que el mapa regional preauton¨®mico de Espa?a, aunque haya aparecido de repente, no ha sido una improvisaci¨®n. Precisamente por eso puede servir de punto de partida para el ulterior establecimiento de las comunidades aut¨®nomas.

La superposici¨®n de los mapas regional y provincial facilita a las preautonom¨ªas una futura estructura pol¨ªtico-administrativa viable y aceptable. Les ha permitido tomar forma mediante la agrupaci¨®n de provincias lim¨ªtrofes, territorios singulares -como los archipi¨¦lagos- y, en ciertos casos, provincias aisladas m¨¢s o menos claramente diferenciadas de sus vecinas. En 1978, y a lo largo de 1979, tanto la Generalidad provisional de Catalu?a y el Consejo General Vasco como otros varios ¨®rganos de Gobierno preauton¨®mico, han recibido competencias del Estado, por v¨ªa de transferencia, en cierto n¨²mero de materias, como agricultura, administraci¨®n local, turismo, urbanismo, etc¨¦tera. Este proceso sigue adelante. Con gran probabilidad, en el primer semestre de 1980 todas las ?preautonom¨ªas?, sea cual sea la futura evoluci¨®n estatutaria y auton¨®mica de cada una, habr¨¢n asumido responsabilidades directas en campos de la Administraci¨®n. De esta manera ha podido emprenderse la tarea de establecer administraciones conjuntas para la organizaci¨®n de servicios comunes y para el gobierno de sectores de la econom¨ªa o de la vida pol¨ªtica, social y cultural.

Estatutos y competencias

El paso siguiente en el proceso de construcci¨®n del nuevo Estado de autonom¨ªas comprende dos momentos distintos que, sin embargo, seg¨²n los casos, pueden coincidir o solaparse materialmente en el tiempo. Aqu¨¦llos son el de la promoci¨®n y ejercicio de la iniciativa auton¨®mica en los distintos territorios, con la consiguiente elaboraci¨®n de los estatutos, y el de la progresiva consolidaci¨®n de las instituciones de gobierno territorial y su articulaci¨®n con el cuerpo general del Estado. La distinci¨®n entre ambos es real, y no meramente intencional o de raz¨®n, porque la asunci¨®n de funciones y Competencias por parte de las preautonom¨ªas no tiene por qu¨¦ interrumpirse, aguardando al final del iter estatutario. Y es precisamente el ejercicio de competencias pol¨ªticas y administrativas lo que va llenando de contenidos efectivos a los gobiernos territoriales, disponi¨¦ndolos y entren¨¢ndolos para el per¨ªodo de la plena autonom¨ªa o posestatutario.

En las regiones hist¨®ricas o territorios que a fin de a?o poseen un estatuto -Pa¨ªs Vasco y Catalu?a, refrendados, ratificados y promulgados ya; Galicia, a¨²n pendiente de estos tres ¨²ltimos tramos protesales- es inevitable la superposici¨®n en el tiempo del establecimiento de las nuevas instituciones preparaci¨®n y desarrollo de las campa?as electorales, constituci¨®n de los Parlamentos formaci¨®n de los ejecutivos- con la aplicaci¨®n de la parte dispos¨ªtiva de los propios estatutos mediante el traspaso de funciones y responsabilidades desde la Administraci¨®n central a la aut¨®noma. Lo cual puede generar situaciones particularmente dif¨ªciles, por grandes que sean las buenas voluntades y el esp¨ªritu de entendimiento y responsabilidad con que se empleen todas las partes interesadas.

Por la misma naturaleza de los hechos pol¨ªticos se ha de producir una tensi¨®n entre los factores emoc¨ªcinales, partidistas, competitivos y, en definitiva, electorales que caracterizan a una campa?a de captaci¨®n de votos, y los criterios funcionales, de racionalidad y eficacia y de buen servicio a los adm¨ªnistrados, que deben presidir una reordenaci¨®n coherente y progresiva de las administraciones p¨²blicas.

Pero lo mismo puede suceder en los ¨¢mbitos de las otras preautonom¨ªas. De hecho est¨¢ ocurriendo ya, mientras se escriben estas l¨ªneas, en los enfrentamientos dial¨¦cticos y pol¨ªticos entre los partidarios de una aceleraci¨®n maximalista del proceso auton¨®rnico por la v¨ªa del art¨ªculo 151 de la Constituci¨®n, y los que propugnan mayores dosis de prudencia en este proceso de iniciativa, acogi¨¦ndose a la v¨ªa ordinaria del art¨ªculo 143 de nuestra suprema norma legal.

A este respecto hay que subrayar que la Constituci¨®n no concibe estas dos tramitaciones de la ?niciativa auton¨®mica como contrapuestas entre s¨ª y conducentes a dos sistemas de autonom¨ªa pol¨ªtica diversos en calidad o en volumen de competencias para los gobiernos territoriales. M¨¢s bien habr¨ªa que entender, seg¨²n el texto constitucional, que el primero de ellos, el del 143, es el normal, y el segundo, la excepci¨®n para aquellas comunidades cuya efectiva cohesi¨®n interna y el consenso pol¨ªticoideol¨®gico alcanzado en su seno les permitan asumir la doble carga de un refer¨¦ndum previo sobre la iniciativa, para el que se exige una mayor¨ªa cualificada que requiere una gran participaci¨®n de votantes, y la formaci¨®n inmediata de una pesada maquinaria pol¨ªtica: una asamblea regional elegida por sufragio universal, con una nueva e inmediata llamada a las urnas; un gobierno territorial de signo parlamentario, y una organizaci¨®n, territorial tambi¨¦n, de lajusticia, que culmina en un Tribunal Superior de ¨¢mbito regional.

Las competencias pol¨ªticas y administrativas que, de conformidad con la Constituci¨®n, asumir¨¢n las comunidades que sigan un camino u otro ser¨ªan las mismas al t¨¦rmino del proceso. Las transferencias de esas funciones y responsabilidades tendr¨¢n forzosamente que ordenarse en el tiempo, por la implacable naturaleza de las cosas. Por otra parte, no hay ning¨²n precepto que impida que todas las comunidades aut¨®nomas, desde el primer momento, y de acuerdo con sus estatutos, puedan disponer de asambleas u ¨®rganos de control de sus respectivos gobiernos territoriales, que se insertar¨ªan ordenadamente entre las instituciones de autogobierno, que, seg¨²n la misma Constituci¨®n, han de ser determinadas en los estatutos. De hecho, ya ahora hay en las provincias forales estructuras representativas que ejercen esas tareas, en las que valdr¨ªa la pena reparar. Las virtudes y posibles deficiencias de estas instituciones deber¨ªan ser objeto de consideraci¨®n por parte de los redactores de los futuros estatutos.

En la pr¨¢ctica, tampoco ser¨¢ f¨¢cil que resulte acelerado el proceso hacia el autogob¨ªerno por la llamada v¨ªa del art¨ªculo 151, ya que en ella han de interponerse -en la m¨¢s favorable de las hip¨®tesishasta tres consultas electorales regionales para la definitiva adopci¨®n de cada estatuto; mientras que por el tr¨¢mite normal del art¨ªculo 143 hasta que las Cortes Generales aprueben como ley el proyecto elaborado por las diputaciones y los parlamentarios de la futura comunidad aut¨®noma.

La responsabilidad es de todos

Pero estos mismos comentarios sobre el proceso general de la organizaci¨®n del Estado en comunidades aut¨®nomas, redactados hoy, en diciembre de 1979, pueden ser superados por la evoluci¨®n de los hechos pol¨ªticos a muy corto plazo. Es posible que la indispensable racionalizaci¨®n del tema se alcance pos- otros derroteros, que no es cuesti¨®n de desbrozar detalladamente aqu¨ª, por el hecho mismo de que tales proyectos resultarlan -prematuros si no est¨¢n arropados por la indispensable asistencia de los partidos y los pol¨ªticos responsables en el orden nacional.

No debo, sin embargo, terminar estas l¨ªneas sin esbozar el encuadramiento hist¨®rico del tema de las autonom¨ªas en la transici¨®n pol¨ªtica abierta en Espa?a a mediados del a?o 1976, cuyas sucesivas etapas iniciales fueron el reconocimiento de la soberan¨ªa nacional, la reforma pol¨ªtica que abr¨ªa cauces para su efectivo funcionamiento y la elaboraci¨®n y aprobaci¨®n de la Constituci¨®n.

El restablecimiento de las libertades p¨²blicas -pol¨ªticas, sociales y econ¨®micas- dio entrada a todos los partidos y a todas las ideolog¨ªas en las instituciones nacionales, reconociendo a cada uno la voz que le otorgaban los votos alcanzados en las sucesivas consultas electorales. As¨ª, bajo la c¨²pula hist¨®rica de la monarqu¨ªa recobrada, se puso fin a la larga etapa de las guerras intestinas y de la discordia civil, que han martirizado reiteradamente a Espa?a casi desde principios del siglo XIX. Por primera vez en ese dilatado per¨ªodo, somos, de una manera estable, un pa¨ªs sin exiliados y sin presos pol¨ªticos. En el orden socioecon¨®mico somos tambi¨¦n un pa¨ªs en libertad, en donde las organizaciones sociales y los diversos agentes econ¨®micos negocian permanentemente, al arnparo de la ley, las relaciones industriales.

Aplicando ahora con responsabilidad los preceptos const¨ªtucionales en el campo de las autonom¨ªas, habremos emprendido el camino que puede y debe conducir a Espa?a al equilibrio din¨¢mico entre las realidades de ¨¢mbito territorial -regiones, nacionalidades y pueblos- que la componen.

La Constituci¨®n abre los cauces para ello, pero tambi¨¦n define el m¨¦todo y el estilo. Los principios de igualdad ciudadana y solidar¨ªdad nacional informan el primero. la responsabilidad pol¨ªtica de partidos y de dirigentes marcan el segundo.