El futuro de los gobernadores civiles

Una de las figuras m¨¢s discutidas, dentro del espectro pol¨ªtico espa?ol, es la del gobernador civil. Ubicada en los niveles perif¨¦ricos del Estado, aparece legalmente configurada como ?representante y delegado permanente del Gobierno de la provincia?, siendo ?la primera autoridad? civil de la misma.Aunque, tanto en el ¨¢mbito de los expertos en derecho administrativo como en el de la opini¨®n p¨²blica, el gobernador civii.apenas despierta inter¨¦s, es curioso observar, sin embargo, que, de cuando en cuando, con extra?os y sorprendentes altibajos, la atenci¨®n se centra sobre ¨¦l y surgen los comentarios de signo muy variado y contradictorio.

Cuando se gest¨® la ¨²ltima remodelaci¨®n del Gobierno, uno de los temas m¨¢s tra¨ªdos y llevados fue el de la dependencia org¨¢nica de los gobiernos civiles. Se dijo que iban a pasar a depender de la Presidencia del Gobierno, cumpli¨¦ndose as¨ª un viejo anhelo de la doctrina administrativa, aunque luego se rectific¨® este planteamiento y se defendi¨® la nueva tesis de su adscripci¨®n a favor del ?superministerio? de Administraci¨®n Territorial, para cuya titularidad son¨® con insistencia, con rango de vicepresidente, el nombre de P¨¦rez-Llorca.

Ahora, con motivo del nombramiento que ha de llevarse a cabo de los delegados del Gobierno en las comunidades aut¨®nomas y, sobre todo, a causa del reajuste de gobernadores civiles producido en el Consejo de Ministros del pasado d¨ªa 18, el tema vuelve al primer plano de la actualidad. Y es de esperar que no sea, como en ocasiones precedentes, de manera anecd¨®tica o coyuntural, ya que no hay que olvidar que el Ministerio del Interior en estos momentos cuenta con un equipo directivo en el que predominan hombres que han sido gobernadores civiles (el ministro, el subsecretario y los directores generales de Pol¨ªtica Interior y de Protecci¨®n Civil, aparte del director de la Seguridad del Estado) y que parecen dispuestos a potenciar y reforzar el cargo que ellos sirvieron con anterioridad.

Mirando al pasado

Si volvemos la mirada hacia atr¨¢s, nos encontraremos con una situaci¨®n que no ha beneficiado, ni favorecido, a los gobernadores civiles. Pese a una legislaci¨®n sem¨¢ntica que los ha pretendido erigir en unas instancias prepotentes y claves en la din¨¢mica de nuestras provincias, la realidad ha sido que, a?o tras a?o, han sufrido un proceso de devaluaci¨®n muy fuerte en el contexto de las instituciones p¨²blicas espa?olas.Para muchos, el gobernador civil no ha sido m¨¢s que un mero tutelante del orden p¨²blico y un simple agente transmisor de las consignas pol¨ªticas del Gobierno. Si a ello unimos su car¨¢cter de ?fiscalizador del ejercicio de las escasas competencias de las entidades locales? (Javier Salas) y su relevancia en el campo del protocolo y de los honores, tendremos un marco bastante aproximado de lo que este cargo ha significado en tiempos todav¨ªa pr¨®ximos a nosotros.

De estas caracter¨ªsticas se deduce, con facilidad, que el gobernador civil ha sido, y es, un actor con escasas posibilidades de actuaci¨®n en la vida provincial. As¨ª, el importante ¨¢rea de la administraci¨®n perif¨¦rica ha escapado a su control, ya que los de legados territoriales son reacios a la sumisi¨®n rectora de los gobernadores civiles y se muestran m¨¢s proclives a obedecer y a entenderse con las autoridades centrales de sus respectivos ministerios. No es de extra?ar, por ello, que contando nuestro pa¨ªs con una organizaci¨®n perif¨¦rica tan complicada, poderosa y extensa haya prevalecido en ella la anarquia y la desconexi¨®n, precisamente porque el gobernador civil se ha mostyado incapaz de imponer pautas de unidad y direcci¨®n entre los ¨®rganos estatales e institucionales radicados en su provincia. Y ello pese al invento de las llamadas comisiones provinciales de gobierno, creadas para planificar y encauzar la acci¨®n perif¨¦rica del Estado y cuya presidencia corresponde al gobernador civil.

Es evidente, pues, que la figura del gobernador civil est¨¢ en la actualidad terriblemente condicionada por los lastres del pasado. La politizaci¨®n que sufri¨® en el r¨¦gimen anterior (no hay que olvidar que, hasta 1977, los cargos de gobernador civil y jefe provincial del Movimiento se fund¨ªan en la misma persona) ha sido un factor determinante, de signo negativo, en el dise?o del cargo, hasta el extremo de que, como lo ha expuesto magistralmente Garc¨ªa de Enterr¨ªa, la separaci¨®n abierta entre el prefecto franc¨¦s y el gobernador civil se ha tornado ya insuperable. En Francia optaron por la consolidaci¨®n de una autoridad provincial profesionalizada que, con visi¨®n de conjunto, integra las aportaciones de los t¨¦cnicos y expertos y adopta, en consecuencia, las decisiones que corresponden. En Espa?a cegamos err¨®neamente esta v¨ªa y preferimos otorgar a los gobernadores civiles ?una supremac¨ªa pol¨ªtica? (Garc¨ªa de Enterr¨ªa) insuficiente de todo punto para controlar y apaciguar las tentaciones escapistas de los funcionarios per¨ªf¨¦ricos y dem¨¢s autoridades territoriales.

A la desprofesionalizaci¨®n de los gobernadores civiles hay que a?adir otro extremo que, qui¨¦rase o no, dificulta seriamente su actuaci¨®n impulsora y conformadora de las realidades provinciales. Se trata de su dependencia org¨¢nica del Ministerio del Interior, punto siempre debatido y sobre el que se han emitido juicios muy encontrados.

Hasta que se produjo el incre¨ªble desmantelamiento de la Presidencia del Gobierno, repartiendo sus competencias entres tres ministros, parec¨ªa claro que los gobernadores civiles de donde deb¨ªan depender era de la Presidencia del Gobierno, y no del Ministerio del Interior. Ahora, una vez ocasionada impunemente la segmentaci¨®n de aquel d¨¦partamento, los argumentos en favor de nuestra tesis han perdido fuerza, aunque pensamos que s¨®lo de modo transitorio, ya que, m¨¢s tarde o m¨¢s temprano, habr¨¢ de producirse la recomposici¨®n de la Presidencia del Gobierno. Y entonces, necesariamente, los gobernadores civiles habr¨¢n de ser incorporados a ella.

Ciertamente, en otros pa¨ªses (Francia, Italia, etc¨¦tera), los gobernadores civiles dependen del Ministerio del Interior. Pero es que sucede, y es lo que suele olvidarse con frecuencia, que mientras dichos pa¨ªses tienen un aut¨¦ntico Ministerio del Interior, con competencias muy amplias y con un peso espec¨ªfico notable dentro del conjunto de la Administraci¨®n del Estado, nosotros hemos convertido el nuestro en un casi ministerio del orden p¨²blico, del que se han ido desgajando competencias y sin que se le hayan mantenido o, incorporado otras que le corresponden.

En base a estas circunstancias, no hay que sorprenderse que muchos ciudadanos confundan al gobernador civil con un simple mantenedor del orden p¨²blico y de la tranquilidad en la calle, y que las autoridades perif¨¦ricas no muestren un excesivo entusiasmo a la hora de subordinarse a otra autoridad, el gobernador civil, que pertenece a un ministerio de especiales connotaciones y sin ning¨²n tipo de ascendiente o hegemon¨ªa sobre el resto de los ministerios.

Mirando al futuro

La figura del gobernador civil se nos presenta especialmente problematizada si la vinculamos al futuro de nuestro pa¨ªs y de nuestra Administraci¨®n. Ya no se trata s¨®lo de que arrastre errores del pasado, que la han desvirtuado de modo casi definitivo, sino de que, sobre todo, han surgido en nuestro panorama pol¨ªtico-administrativo hechos nuevos, circunstancias in¨¦ditas, coordenadas distintas que van a incidir significativamente sobre ella. Ah¨ª est¨¢n, a titulo de ejemplo, las autonom¨ªas regionales, la independizaci¨®n creciente de los entes locales del poder central, la consagraci¨®n constitucional de los delegados del Gobierno en las comunidades aut¨®nomas, la remodelaci¨®n perif¨¦rica del Estado a causa del fen¨®meno auton¨®mico, la conversi¨®n de las diputaciones en agentes gestores de competencias transferidas o delegadas por el Estado o las comunidades aut¨®nomas, etc¨¦tera.Estas realidades van a repercutir muy profundamente sobre los gobernadores civiles y su papel cara a los tiempos venideros. Hasta tal extremo es as¨ª que no faltan autores que cuestionan la subsistencia de aqu¨¦llos y llegan a decidirse por su supresi¨®n y por su desaparici¨®n. Aunque tampoco faltan quienes, en el punto de vista contrario, abogan por su fortalecimiento, introduciendo, para ello, las modificaciones que se estimen necesarias.

La disyuntiva que plantean ambas opciones es ciertamente apasionante, y a los pol¨ªticos y expertos del derecho administrativo y constitucional les corresponde apelar a su imaginaci¨®n para resolver las interrogantes y alternativas que, en el tema que nos ocupa, se abren ante ellos. En todo caso, pensando en una segura continuidad de los gobernadores civiles, en atenci¨®n a las razones que sean (inter¨¦s del Gobierno en mantenerlos, peso de la tradici¨®n, ejemplo de otros pa¨ªses, etc¨¦tera), lo que se impone es llevar a cabo una transformaci¨®n radical y completa de su actual estado juridico-administrativo.

Esta transformaci¨®n pasa, en primer lugar, por una creciente profesionalizaci¨®n del cargo, de modo que accedan al mismo funcionarios capacitados, con el rechazo consiguiente de candidatos meramente pol¨ªticos. En el reajuste del d¨ªa 18 de julio se apunta en la direcci¨®n que aqu¨ª se postula ya que la mayor¨ªa de los designados pertenecen a cuerpos de nivel superior de nuestra Administraci¨®n. En segundo lugar, cuando se sedimente la estructuraci¨®n de la Administraci¨®n civil del Estado, los gobernadores civiles habr¨¢n de ser traspasados a la Presidencia del Gobierno. En tercer lugar, se les ha de dotar de los medios precios para que los ¨®rganos e instituciones perif¨¦ricas de todo tipo (delegaciones territoriales, organismos aut¨®nomos, empresas p¨²blicas, etc¨¦tera) act¨²en con criterios de homogeneidad y respondan unitariamente a los desaf¨ªos que les plantee la vida provincial. En cuarto lugar, habr¨¢n de tener una intervenci¨®n creciente sobre los aspectos organizativos de la provincia (edificios, personal, presupuesto, etc¨¦tera), de forma que, especialmente en la designaci¨®n de los delegados territoriales y en su cese, se les d¨¦ alguna forma efectiva de participaci¨®n. En quinto lugar, deben tendera convertirse en los intermediarios m¨¢ximos y exclusivos entre el Estado y las provincias, de tal modo que, por sus despachos, pasen en sentido vertical ascendente (de las unidades perif¨¦ricas a Madrid) y descendente (de Madrid a las unidades perif¨¦ricas) las propuestas, iniciativas, decisiones y acuerdos que influyan intensamente sobre los pueblos y habitantes de las provincias. Y, en sexto lugar, respecto a las corporaciones locales, habr¨¢n de actuar como cauces que posibiliten una amplia colaboraci¨®n entre ¨¦stas y el Estado en lo relativo a ayuda t¨¦cnica, prestaci¨®n de servicios p¨²blicos, intercambio de funcionarios, apoyo econ¨®mico-financiero, etc¨¦tera.

En relaci¨®n con las comunidades aut¨®nomas, los problemas y soluciones expuestos habr¨¢n de ser debidamente matizados en funci¨®n de las caracter¨ªsticas de cada una de aqu¨¦llas. Pi¨¦nsese, por ejemplo, en la yuxtaposici¨®n del delegado del Gobierno en las mismas con el gobernador o gobernadores civiles respectivos. Al igual que ¨¦ste, hay otros temas pendientes, para los que, en su momento, habr¨¢ de arbitrarse la soluci¨®n m¨¢s adecuada.