Algunas reflexiones sobre los gobernadores generales

La ruidosa pol¨¦mica, todav¨ªa no zanjada, sobre el reciente decreto de 10 de octubre, por el que se regulan los delegados del Gobierno en las comunidades aut¨®nomas, se ha polarizado, como tantas veces sucede, en torno a dos puntos no esenciales del problema, con olvido de sus aspectos sustanciales.Se ha discutido, en efecto, fundamentalmente, la denominaci¨®n que el decreto da a dichos delegados, as¨ª como la precedencia que les corresponde en los actos oficiales que se celebran en los respectivos territorios. Ambas cuestiones son, en mi opini¨®n, triviales.

Que los delegados del Gobierno previstos por la Constituci¨®n en las comunidades aut¨®nomas se llamen as¨ª o se denominen gobernadores generales resulta. intrascendente, ya que lo importante de una instituci¨®n no es su nombre, sino su r¨¦gimen, los poderes que ejerce, las funciones; que cumple, los fines a que sirve, Dicho esto, hay que afirmar que: la denominaci¨®n no es del todo afortunada, aunque tenga una. cierta tradici¨®n en la organizaci¨®n de nuestra administraci¨®n. perif¨¦rica. El propio Gobierno ha venido impl¨ªcitamente a reconocerlo al corregir (?por dos veces!) las erratas padecidas al publicar en el Bolet¨ªn Oficial del Estado el texto del decreto, que en su primera versi¨®n llamaba por derivaci¨®n gobiernos generales en las comunidades aut¨®nomas a los ¨®rganos de apoyo de los gobernadores generales. Lo cual resultaba, no s¨®lo desafortunado, sino tambi¨¦n de dudosa constitucionalidad, pues en las comunidades aut¨®nomas el gobierno corresponde, seg¨²n la Constituci¨®n, a un consejo dependiente de la respectiva asamblea legislativa, por lo que la menci¨®n de otro gobierno general, como hac¨ªa el decreto antes de su correcci¨®n, era de todo punto improcedente.

El problema de la precedencia es tambi¨¦n menor y se ha creado innecesariamente. El decreto atribuye al presidente del consejo de gobierno de la comunidad aut¨®noma precedencia sobre el gobernador general, que a su vez la tiene sobre cualquier otra autoridad con jurisdicci¨®n en el ¨¢mbito de la comunidad. Sin embargo, al hacerlo subraya que ello es as¨ª en cuanto que a dicho presidente le corresponde la representaci¨®n ordinaria del Estado, omitiendo que, de acuerdo con la Constituci¨®n, ostenta tambi¨¦n, y antes que la anterior, la suprema representaci¨®n de la respectiva comunidad. Con esta aclaraci¨®n, que el texto del propio decreto facilita al remitirse a la Constituci¨®n, el problema protocolario surgido entre el gobernador general de Catalu?a y el presidente de la asamblea legislativa de la Generalidad no se hubiera, probablemente, planteado.

En contraste con el inter¨¦s mostrado respecto de ambas cuestiones, ha pasado, sin embargo, completamente inadvertida la significaci¨®n que el decreto atribuye a la figura del gobernador general, situado en el mismo centro de las relaciones entre el poder central y las autonom¨ªas territoriales.

Separaci¨®n de poderes y responsabilidades

Sabido es que nuestra Constituci¨®n primero, y a su imagen y semejanza los estatutos vasco y catal¨¢n despues, sancionan formalmente el principio de separaci¨®n de poderes y de responsabilidades del Estado y de las comunidades aut¨®nomas como mecanismo de ordenaci¨®n de dichas relaciones. A ello responde la t¨¦cnica de atribuir competencias exclusivas a uno y a otras sobre determinadas materias, como instrumento de reserva de poderes plenos respecto de las mismas. Sirvan de ejemplo de esta t¨¦cnica el art¨ªculo 149 de la Constituci¨®n (?el Estado tiene competencia exclusiva sobre las siguientes materias ... ?) y los art¨ªculos 9 y 10, respectivamente, de los estatutos catal¨¢n y vasco, que atribuyen a estas comunidades auton¨®micas competencias tambi¨¦n calificadas de exclusivas en relaci¨®n con las materias que enumeran.

Sin embargo, como recientemente se ha puesto de relieve, ni los sistemas federales y regionales hoy vigentes en el mundo occidental siguen esa corriente, sino precisamente la contraria, la que sustituye la separaci¨®n y la independencia por la cooperaci¨®n y la interdependencia, ni faltan en nuestra Constituci¨®n, si se supera la interpretaci¨®n simplemente gramatical de sus disposiciones, argumentos concluyentes en favor de la segunda orientaci¨®n. Son varios, en efecto, los preceptos constitucionales que establecen zonas competenciales comunes, cuyo ejercicio por el Estado y las comunidades aut¨®nomas s¨®lo es posible en base a un principio de mutua colaboraci¨®n. El propio art¨ªculo 149 de la Constituci¨®n reconoce que el Estado comparte con dichas comunidades la competencia sobre materias tan importantes como la legislaci¨®n civil y procesal, la ordenaci¨®n de cr¨¦dito, la banca y los seguros, la planificaci¨®n de la actividad econ¨®mica, la sanidad, la seguridad social, el r¨¦gimen jur¨ªdico de las Administraciones p¨²blicas y de los funcionarios, el procedimiento administrativo, la pesca mar¨ªtima, las comunicaciones, el r¨¦gimen y concesi¨®n de los aprovechamientos hidr¨¢ulicos y la autorizaci¨®n de instalaciones el¨¦ctricas, la protecci¨®n del medio ambiente, la legislaci¨®n sobre montes, el r¨¦gimen de las obras p¨²blicas, el minero y el energ¨¦tico, el de la Prensa, radio, televisi¨®n y, en general, de todos los medios de comunicaci¨®n social, la seguridad p¨²blica y, en fin, la regulaci¨®n del derecho a la educaci¨®n y de la libertad de ense?anza. Y lo mismo cabe decir de los art¨ªculos 9 y 10 de los estatutos catal¨¢n y vasco, que al enumerar las materias de su (aparente) exclusiva competencia lo hacen dejando siempre a salvo las facultades que al Estado correspondan, lo que evidencia el car¨¢cter conjunto o compartido que realmente tiene el ejercicio de dichas competencias.

Pues bien, el decreto de 10 de octubre, despu¨¦s de conferir a los gobernadores generales autoridad sobre todos los ¨®rganos de la Administraci¨®n civil del Estado en el territorio de la comunidad, les convierte en el instrumento fundamental para hacer posible esa concepci¨®n cooperativa del Estado auton¨®mico, atribuy¨¦ndoles la funci¨®n de ?mantener las necesarias relaciones de cooperaci¨®n entre la Administraci¨®n del Estado y la de la comunidad aut¨®noma, especialmente en los supuestos de competencias conjuntas o compartidas?.

Unidad de acci¨®n

En cuanto superior autoridad de la Administraci¨®n civil del Estado en el territorio auton¨®mico, los gobernadores generales dirigen, impulsan, coordinan e inspeccionan los servicios y organismos aut¨®nomos correspondientes. El decreto pone especial ¨¦nfasis en esta funci¨®n con el fin de lograr la unidad de acci¨®n y la m¨¢xima eficacia posible en el desarrollo de la actividad administrativa, evitando as¨ª las contradicciones, superposiciones y disfuncionalidades, que son defectos end¨¦micos de nuestra vieja Administraci¨®n.

Por otra parte, como responsables de las relaciones de cooperaci¨®n entre la Administraci¨®n del Estado y la de las comunidades aut¨®nomas, el decreto encomienda a los gobernadores generales el cometido de coordinar las acciones respectivas en los t¨¦rminos previstos en la Constituci¨®n y en los estatutos de autonom¨ªa. Ello significa, ante todo, reconocer que la articulaci¨®n entre el poder central y las autonom¨ªas no puede hacerse separando r¨ªgidamente los ¨¢mbitos respectivos, concebidos como reductos exentos de toda otra participaci¨®n, sino por la v¨ªa de su rec¨ªproca integraci¨®n. La circunstancia de que el decreto, al igual que el art¨ªculo 154 de la Constituci¨®n, utilice un t¨¦rmino ciertamente equ¨ªvoco, como ?coordinaci¨®n?, para describir esa acci¨®n de cooperaci¨®n que los gobernadores generales han de cumplir respecto de las comunidades aut¨®nomas en las materias de competencia compartida, es una cuesti¨®n que carece en s¨ª misma de trascendencia y que, desde luego, en nada puede afectar a la constitucionalidad de la norma.

Por lo dem¨¢s, las t¨¦cnicas de colaboraci¨®n son especialmente necesarias en el orden econ¨®mico, cuya unidad debe mantenerse por imperativo constitucional y como exigencia derivada de su propia naturaleza. No debe extra?ar, por ello, que el decreto reitere la necesidad especial de cooperaci¨®n en las materias que ata?en a la ordenaci¨®n general de la econom¨ªa, cuya fragmentaci¨®n en tantas partes estancas cuantas comunidades aut¨®nomas puedan constituirse es una tentaci¨®n tan irresponsable como suicida. En este campo s¨®lo quedan expresamente exceptuadas de la ¨®rbita de los gobernadores generales las materias relacionadas con la financiaci¨®n de las comunidades aut¨®nomas, en las que la coordinaci¨®n de estas ¨²ltimas con la Hacienda p¨²blica estatal se realizar¨¢ de conformidad con la Ley Org¨¢nica de 22 de septiembre.

Por ¨²ltimo, el decreto otorga a los gobernadores generales el papel de garantes de la unidad del Estado, sin la que ning¨²n tipo de federalismos o autonomismos puede tener sentido.

A este important¨ªsimo objetivo responden, por un lado, las funciones que el decreto les confiere de proposici¨®n al Gobierno de interposici¨®n del recurso de inconstitucionalidad contra las leyes, disposiciones y resoluciones de las comunidades aut¨®nomas, de promoci¨®n del ejercicio de los recursos y las acciones legales que procedan contra los acuerdos y las disposiciones reglamentarias de dichas comunidades y, en fin, de informaci¨®n al Gobierno para que ¨¦ste pueda hacer uso de la excepcional¨ªsima facultad que le confiere el art¨ªculo 155 de la Constituci¨®n. En los tres casos se trata de que el ejercicio por las comunidades aut¨®nomas de sus poderes y competencias se lleve a efecto dejando a salvo siempre la vigencia de la Constituci¨®n y de los valores superiores a los que esta sirve,

El mismo fin persigue tambi¨¦n la atribuci¨®n a los gobernadores generales de la facultad de ?adoptar las medidas oportunas para preservar el principio de igualdad y proteger el ejercicio de los derechos y libertades p¨²blicas de los espa?oles reconocidos en la Constituci¨®n y en las leyes?. La igualdad de derechos y libertades de todos los espa?oles y la proscripci¨®n de toda discriminaci¨®n son garant¨ªa inexcusable de la unidad del Estado, y s¨®lo a partir de esta unidad, y no a costa de ella, reconoce y garantiza la Constituci¨®n el derecho a la autonom¨ªa.

En conclusi¨®n, el decreto por el que se regulan los gobernadores generales opta por el ¨²nico camino racional y realista para la construcci¨®n de un moderno Estado auton¨®mico.