El urbanismo heredado y los convenios urban¨ªsticos

El urbanismo que se ha desarrollado en Madrid en los ¨²ltimos decenios ha dejado una pesada y complicada herencia que estamos desentra?ando y enderezando. Podr¨ªa resumirse en lo siguiente:- Pol¨ªgonos edificados sin urbanizar, a cuyos promotores se les hab¨ªa otorgado la totalidad de las licencias de edificaci¨®n.

- Promociones realizadas sin haber sido formalizadas las cesiones obligatorias de suelo al Ayuntamiento previstas en el planeamiento.

- Licencias de construcci¨®n concedidas sin estar garantizado el cumplimiento de las obligaciones legales (urbanizaci¨®n del pol¨ªgono, cesiones, etc¨¦tera).

- Cesiones al Ayuntamiento formalizadas con car¨¢cter definitivo, y que no estaban, como es obligaci¨®n, libres de cargas, grav¨¢menes u ocupantes (familias residentes, tendidos de alta tensi¨®n, terrenos a¨²n no expropiados e, incluso, en un caso concreto, un cementerio en uso, que se pretend¨ªa ceder como zona verde).

- Pol¨ªgonos desarrollados pr¨¢cticamente en su totalidad, en los que se ha dejado para su ¨²ltima fase la resoluci¨®n de los temas urban¨ªsticos y sociales m¨¢s conflictivos (cesiones imposibles de realizar, realojamiento de chabolistas, ejecuci¨®n de la urbanizaci¨®n y de las zonas verdes previstas, etc¨¦tera).

- Pol¨ªgonos cuyas zonas de cesi¨®n obligatoria no son m¨¢s que retales de suelo sin continuidad ni utilidad p¨²blica alguna, y cuya recepci¨®n y conservaci¨®n se pretende hacer recaer sobre el Ayuntamiento.

- Pol¨ªgonos con exceso de volumen edificado y/o exceso de viviendas construidas, e incluso con bloques construidos o en construcci¨®n sin la preceptiva licencia municipal de edificaci¨®n.

- Planes de ordenaci¨®n aprobados y que en su dise?o no ten¨ªan en cuenta una m¨ªnima racionalidad urban¨ªstica, con graves consecuencias sobre la zona (eliminaci¨®n de zonas arb¨®reas existentes, desaparici¨®n de tramas urbanas tradicionales, demolici¨®n de edificios hist¨®rico-art¨ªsticos o de uso cultural o religioso).

- Pol¨ªgonos que se han ejecutado sin haber cumplido la obligaci¨®n legal de ceder el 10% de su aprovechamiento medio en favor del Ayuntamiento.

- Pol¨ªgonos en los que la iniciativa privada se ha atribuido la edificabilidad correspondiente a los viales existentes con anterioridad al Plan de Ordenaci¨®n, edificabilidad que, en todo caso, deber¨ªa haber sido adjudicada al Ayuntamiento.

- Pol¨ªgonos, incluso, en los que las zonas de cesi¨®n al Ayuntamiento (parcelas escolares, en un caso concreto) hab¨ªan sido vendidas por los promotores.

Enfrentarse con situaciones de este tipo, que, desgraciadamente, se han repetido con excesiva frecuencia en diferentes zonas de Madrid, ha constituido una de las tareas fundamentales desarrolladas por la Gerencia Municipal de Urbanismo en los dos primeros a?os de gesti¨®n que siguen a las elecciones municipales de abril de 1971.

El convenio urban¨ªstico como instrumento de gesti¨®n

Con independencia de la aplicaci¨®n de los mecanismos de disciplina urban¨ªstica, la resoluci¨®n de alguna de estas situaciones se ha encauzado mediante la aceptaci¨®n por las partes afectadas de un convenio urban¨ªstico. Lo que llamamos convenios urban¨ªsticos, alguno de cuyos ejemplos y contenidos m¨¢s significativos se van a presentar en una pr¨®xima publicaci¨®n de la nueva colecci¨®n municipal Temas Urbanos, no son otra cosa que acuerdos entre promotores, propietarios de suelo, grupos vecinales y Ayuntamiento para resolver conflictos, insuficiencias y, a veces, incumplimientos urban¨ªsticos, provocados por muchas de las operaciones inmobiliarias ya en marcha y legitimadas por procedimientos administrativos anteriores al actual Ayuntamiento.

En ¨²ltima instancia, los diecis¨¦is convenios urban¨ªsticos suscritos, y los casi treinta que se est¨¢n negociando en la actualidad, suponen un claro intento de reconducir herencias urban¨ªsticas no aceptables ni aconsejables. Con la puesta en pr¨¢ctica de este instrumento de negociaci¨®n se procura hacer compatibles el cumplimiento de la legalidad y la defensa de los intereses municipales, con los intereses de sectores vecinales afectados y los de los propios promotores inmobiliarios interesados en desbloquear y dar salida a situaciones urban¨ªsticas que, en pura v¨ªa administrativa contenciosa, quedar¨ªan pr¨¢cticamente congeladas.

A t¨ªtulo de ejemplo, podemos mencionar algunos de los logros alcanzados en los diecis¨¦is convenios suscritos, que podemos clasificar seg¨²n la siguiente tipolog¨ªa: remodelaciones con realojamiento, reducci¨®n del impacto negativo del planeam¨ªento y recuperaci¨®n de espacios libres y edificaciones de inter¨¦s para su uso colectivo, y defensa y ampliaci¨®n del patrimonio municipal del suelo.

En el Pol¨ªgono La Cruz Blanca, Pol¨ªgono A de Pe?agrande, Unidad I Urban¨ªstica de Pe?agrande y Pol¨ªgono 20 de la avenida de La Paz, donde las nuevas promociones de viviendas amenazaban de expulsi¨®n a los residentes, los convenios suscritos entre promotores, vecinos residentes y Ayuntamiento han garantizado un programa de realojamiento en la zona para estos vecinos. En el Pol¨ªgono de Pinar del Rey, el Ayuntamiento obtiene la cesi¨®n del pinar existente para parque p¨²blico. En los terrenos de la quinta de los Molinos, en San Blas, se obtiene para parque la zona arbolada de la antigua finca. En el parque de las Cruces, en Carabanchel, se obtienen 315.877 metros cuadrados de suelo para un parque p¨²blico. En el Pol¨ªgono 7 del Plan Especial de la avenida de La Paz, mediante una modificaci¨®n del planeamiento, se evita la destrucci¨®n de los colegios del Sagrado Coraz¨®n y de los Angeles Custodios, pasando este ¨²ltimo edificio al patrimonio municipal. En los antiguos terrenos de Gas Madrid se establece un nuevo dise?o de la manzana, ajust¨¢ndolo a la trama urbana del entorno y obteniendo, como cesi¨®n al Ayuntamiento, 82.290 metros c¨²bicos de ed¨ªficabilidad para servicios municipales, as¨ª como el palacete all¨ª existente. En el Pol¨ªgono 20 de la avenida de la Paz se recuperan las zonas de equipamiento escolar y zonas deportivas no cedidas en su d¨ªa al Ayuntamiento. En las urbanizaciones Colombia y Nueva Colombia se establecen unas nuevas zonas de equipamiento en sustituci¨®n de las antiguas (ocupadas por chabolas, el cementerio y unas torres de alta tensi¨®n). En el Pol¨ªgono Huerta de Villaverde se ampl¨ªan las zonas verdes, se fijan nuevas zonas de equipamiento escolar y servicios p¨²blicos y se modifica el dise?o del planeamiento para adecuarlo a las caracter¨ªsticas del entomo.

La totalidad de las cesiones gratuitas de edificabilidad obtenidas por el Ayuntamiento en estos dos a?os de gesti¨®n alcanzan la cifra de 275.755 metros cuadrados. Este suelo que, para hacemos una idea, valorado en precios de mercado supera los 2.000 millones de pesetas, o sobre el que podr¨ªan construirse unas 2.500 viviendas, constituye en estos momentos un importante reforzamiento del patrimonio municipal del suelo.

De los convenios puntuales, a la negociaci¨®n colectiva

En la actualidad, los convenios urban¨ªsticos tienen un cierto car¨¢cter de excepcionalidad. Cumplen, en muchos casos, una funci¨®n correctora de las situaciones urban¨ªsticas m¨¢s conflictivas, planteadas en promociones concretas y puntuales.

En el futuro, es decir, en el nuevo marco urban¨ªstico que abrir¨¢ la revisi¨®n del Plan General, la figura de la negociaci¨®n colectiva en el campo del urbanismo deber¨¢ adquirir una personalidad m¨¢s definida y transformarse en un mecanismo para la programaci¨®n y construcci¨®n de la ciudad, mediante el cual se establezcan prioridades y condicionamientos econ¨®micos y sociales, se comprometan recursos p¨²blicos y privados en tiempos y lugares adecuados, siempre bajo la gu¨ªa y valoraci¨®n pol¨ªtica de su oportunidad, que es competencia y obligaci¨®n exclusiva del gobierno municipal. La figura de la negociaci¨®n colectiva en el campo del urbanismo cobra su aut¨¦ntico significado en una sociedad pluralista en la que los conflictos e intereses urbanos, que se expresan a trav¨¦s de los distintos grupos econ¨®micos, sociales y culturales, pueden encauzarse por la v¨ªa de la negociaci¨®n institucionalizada entre la Administraci¨®n p¨²blica, productores privados de ciudad y consumidores de los bienes urbanos.

Los nuevos mecanismos est¨¢n por dise?ar de forma acabada, pero la experiencia de los convenios urban¨ªsticos hace posible considerar la negociaci¨®n colectiva como un contenido que deber¨¢ desarrollar el pr¨®ximo Plan General de Madrid. Ese Plan General que, elaborado desde y para la gesti¨®n, deber¨¢ dise?ar los instrumentos y sistemas de actuaci¨®n y control que garanticen una nueva gesti¨®n urban¨ªstica m¨¢s rica y eficaz. Ese Plan General que contendr¨¢ una programaci¨®n concreta sobre la base de acuerdos entre la Administraci¨®n local y central, de un lado, y entre la Administraci¨®n local y la iniciativa privada, de otro, siempre bajo la ¨®ptica de unaprioridad en la defensa de las clases populares como beneficiarias m¨¢s directas, y hasta ahora m¨¢s olvidadas, en la construcci¨®n de la ciudad.