Generalizaci¨®n de los conciertos econ¨®micos al resto de las comunidades aut¨®nomas

En el momento presente las relaciones financieras entre el Estado y las comunidades aut¨®nomas se encuentran reguladas por dos sistemas diferentes. Uno de ellos, el sistema de concierto econ¨®mico, es de aplicaci¨®n exclusiva en los territorios hist¨®ricos de la comunidad aut¨®noma del Pa¨ªs Vasco, mientras que el otro se aplicar¨¢ a las restantes comunidades, seg¨²n que ¨¦stas vayan constituy¨¦ndose.Partiendo de esta dualidad es posible preguntarse si el sistema de concierto econ¨®mico es susceptible de generalizaci¨®n a las restantes comunidades. Respecto a esta posibilidad cabe formular un con junto de observaciones que tratar¨¦ de exponer a continuaci¨®n. La primera dificultad que surge cuando se pretende ampliar el r¨¦gimen de concierto es estrictamente legal.

La Constituci¨®n, los estatutos y la LOFCA prev¨¦n que este sistema se aplique exclusivamente al Pa¨ªs Vasco, mientras que los estatutos refrendados en Catalu?a y Galicia, y los pendientes de discusi¨®n en la Comisi¨®n Constitucional, han establecido un procedimiento de financiaci¨®n radicalmente diferente al de Euskadi. Comparando uno y otro cabe destacar que el procedimiento especial se fundamenta en la sustituci¨®n de la hacienda estatal en el territorio de esta comunidad, quien financia sus competencias con los recursos obtenidos mediante su propio sistema tributario, entregando un cupo para sostener cargas generales del Estado. Por el contrario, en el sistema com¨²n se financia la actividad de cada comunidad aut¨®noma a partir del coste de los servicios que se realice en la misma en el preciso instante de la transferencia.

La opci¨®n entre un modelo y otro resulta bastante diferente. Financiar a partir del coste de los servicios no es, en modo alguno, equivalente a reconocer a las diferentes comunidades la titularidad de los rendimientos generados por el sistema tributario en el territorio sobre el cual poseen jurisdicci¨®n.

No existiendo habilitaci¨®n legal para establecer con car¨¢cter general el sistema de concierto, no parece aconsejable que se pretenda arbitrar tal soluci¨®n a la hora de distribuir los recursos financieros entre el Estado y las comunidades aut¨®nomas.

Junto con los argumentos legales quisiera plantear algunas de las consecuencias pol¨ªticas que pudieran ocasionarse en el caso de que se produjera tal generalizaci¨®n.

- Es un hecho f¨¢cilmente constatable que en Espa?a no suele coincidir la distribuci¨®n espacial del gasto p¨²blico con la del ingreso p¨²blico. Como consecuencia de ello, si el mecanismo de financiaci¨®n de las comunidades aut¨®nomas se tuviera que fundamentar en la adscripci¨®n a las respectivas comunidades de los rendimientos generados en ellas por el sistema tributario vigente podr¨ªamos encontrarnos ante una de las situaciones siguiente:

a) Comunidades aut¨®nomas donde el ingreso p¨²blico obtenido fuese menor que el gasto p¨²blico en ellas realizado.

b) Comunidades donde el ingreso, p¨²blico percibido es superior al gasto p¨²blico en ellas realizado.

En la primera de estas alternativas, la adopci¨®n del mecanismo propuesto har¨ªa que en la comunidad aut¨®noma en cuesti¨®n se generara un d¨¦ficit en su presupuesto. Este desequilibrio podr¨ªa subsanarse bien elevando la presi¨®n fiscal existente en la misma, bien trasladando el d¨¦ficit a las arcas del Tesoro. La elevaci¨®n de la presi¨®n fiscal con el ¨²nico objetivo de mantener el nivel de prestaci¨®n de los servicios p¨²blicos anteriormente existentes resultar¨ªa escasamente popular. Dicha impopularidad ser¨ªa mayor si quienes tienen que soportar esos mayores impuestos, que en este caso estar¨ªan destinados a sostener la dotaci¨®n de bienes p¨²blicos pose¨ªda antes de la descentralizaci¨®n fiscal, resultasen ser los habitantes de las comunidades aut¨®nomas m¨¢s atrasadas.

La financiaci¨®n mediante recurso al Tesoro del Gobierno central es por definici¨®n una medida excepcional, cuya persistencia no puede reiterarse permanentemente, dadas las disfuncionalidades que ello acarrear¨ªa.

En la segunda alternativa expuesta se generar¨¢ un super¨¢vit, ya que los recursos disponibles ser¨¢n superiores a las necesidades que los mismos est¨¢n llamados a satisfacer. La aparici¨®n de super¨¢vit ser¨ªa posible fundamentalmente en aquella! comunidades que gozasen de una ?base imponible? amplia o, lo que es parecido, que dispusiesen de una estructura productiva desarrollada.

Al disponer de un conjunto de recursos superiores a la cobertura de necesidades p¨²blicas dentro del ¨¢mbito de la comunidad aut¨®noma, la actividad del Gobierno existente podr¨ªa orientarse hacia la elevaci¨®n del nivel de prestaci¨®n de los servicios p¨²blicos por ¨¦l asumidos sin que para ello tuviera que exigir a los residentes en esa jurisdicci¨®n un mayor esfuerzo destinado a levantar las cargas p¨²blicas. Un comportamiento de este car¨¢cter es posible que condujera hacia la aparici¨®n de nuevos desequilibrios en la provisi¨®n espacial de bienes p¨²blicos, circunstancia poco recomendable en un momento como el que estamos viviendo.

La idea de que la generalizaci¨®n del r¨¦gimen de conciertos conducir¨ªa hacia una sociedad m¨¢s desigual y, por tanto, menos solidaria podr¨ªa ser rebatida afirmando que su posible ampliaci¨®n tan s¨®lo se efectuar¨ªa si fuese acompa?ada de la puesta en funcionamiento de potentes mecanismos de nivelaci¨®n financiera. Sin pretender ignorar la dosis de buena voluntad existente en quienes formulan semejantes planteamientos, es preciso reconocer que los hechos no tienen por qu¨¦ confirmar esos prop¨®sitos.

Si la Hacienda p¨²blica est¨¢ configurada hoy desde planteamien tos centralistas, tanto desde la perspectiva del ingreso como desde la correspondiente al gasto es preciso reconocer que a una descentralizaci¨®n total de ambos flujos se caminar¨ªa empujado m¨¢s por la presi¨®n de los acontec¨ªmientos que por una decisi¨®n racional. En este contexto resulta l¨ªcito pudieran no presentarse las garant¨ªas necesarias para sostener que va a producirse una distribuci¨®n m¨¢s equitativa de los recursos disponibles.

Adem¨¢s es preciso se?alar que son tan profundas las desigualdades de renta existentes entre las distintas comunidades que para aceptar el mecanismo que estamos analizando en su vertiente m¨¢s generalizada habr¨ªan de establecerse unos sistemas de nivelaci¨®n de tan elevada cuant¨ªa, cuya entidad resultar¨ªa en buena medida desnaturalizada, y su aceptaci¨®n por quienes reclaman extender el r¨¦gimen de concierto ser¨ªa en este caso muy discutible.

Consecuencias

Expuestas las observaciones, que desde una perspectiva m¨¢s general pueden formularse a la pretendida generalizaci¨®n del sistema de concierto, es preciso formular algunas consideraciones m¨¢s concretas:

De accederse a la pretensi¨®n del Gobierno alguna comunidad aut¨®noma de que se aplique a la misma el sistema financiero que en su opini¨®n les resulte m¨¢s conveniente, se est¨¢ estableciendo un precedente de enorme trascendencia, ya que el resto de las comunidades podr¨ªan optar por planteamientos similares, con lo que romper¨ªan las claves esenciales del proceso: la b¨²squeda de suficiencia y la generalizaci¨®n en condiciones de igualdad.

Aquellas formaciones pol¨ªticas cuyas lealtades se extienden por todo el territorio de la Naci¨®n espa?ola, a la hora de cumplimentar una estrategia auton¨®mica deber¨ªan cuidar de que la aplicaci¨®n del mecanism¨® financiero se produzca en situaci¨®n de equilibrioecon¨®mico y territorial. De forma tal que el proceso, una vez culminado, no se traduzca en un agravamiento de las condiciones de partida.

En este orden de ideas es preciso se?alar que la consecuci¨®n de una estructura m¨¢s equitativa en el proceso de realizaci¨®n del ingreso y del gasto p¨²blico no debe estar sometida a resultados inciertos. Existen razones para pensar que s¨®lo en los ¨²ltimos a?os es cuando el gasto p¨²blico ha venido utiliz¨¢ndose para alcanzar una distribuci¨®n espacial de la renta y de la riqueza m¨¢s ajustada. El espacio de tiempo durante el cual viene desarroll¨¢ndose esta pol¨ªtica ha sido tan breve que no ha sido posible variar la tendencia hist¨®rica existente. Por ello, es posible afirmar que los deseos de solidaridad interterritorial se sit¨²an en una din¨¢mica a medio y largo plazo. Hecho que hoy debe impedirnos aceptar actuaciones que orienten el resultado final ocasionado por la nueva organizaci¨®n territorial del Estado hacia una Espa?a m¨¢s insolidaria que la que hemos recibido.

Generalizar el concierto supone perder el horizonte sobre el cual ven¨ªamos trabajando (modelo LOFCA), lo que equivale a plantear s¨²bita y radicalmente un problema que, aun siendo dif¨ªcil, hasta el momento no ha venido resultando pol¨¦mico: la financiaci¨®n de las comunidades. Quien efect¨²e semejante operaci¨®n tendr¨¢ que aceptar que la prudencia, que debe acompa?ar a todo planteamiento pol¨ªtico, resulta en el caso de una generalizaci¨®n del sistema de concierto, cuando menos, discutible.

Los argumentos cr¨ªticos respecto de la generalizaci¨®n del sistema de concierto econ¨®mico no tienen por qu¨¦ plantearse ¨²nicamente desde la perspectiva de las formaciones pol¨ªticas de ¨¢mbito estatal. Con otro enfoque, esta actitud puede ser compartida por otros grupos pol¨ªticos cuya lealtad se vincule exclusivamente a una parte del territor¨ªo nacional (nacionalistas), ya que podr¨ªa producirse:

- La frustraci¨®n de una serie de burgues¨ªas locales, principalmente en los territorios menos desarrollados de Espa?a, cuyos intereses pudieran resultar perjudicados con la nueva orientaci¨®n.

- La discutible legitimaci¨®n que puede producirse cuando sea evidente que, en buena medida, el resultado del proceso se ha materializado en la apropiaci¨®n por parte de las burgues¨ªas nacionalistas, de las comunidades m¨¢s desarrolladas, del mercado nacional y de una porci¨®n importante de los impuestos exaccionados en el mismo.

- Un conjunto de conflictos, derivados de las disfunciones motivadas por las razones anteriormente comentadas, lo que podr¨ªa inestabilizar el sistema democr¨¢tico.

Estrategia

Expuestas las razones que acor¨ªsejan no generalizar el sistema de concierto econ¨®mico, aun en su versi¨®n m¨¢s atenuada (aquella en la que la comunidad carece de potestad normativa, pero retiene para s¨ª los rendimientos que produce en su territorio el sistema tributario estatal), es preciso dise?ar una posible estrategia de aplicaci¨®n de la normativa vigente en el campo de la financiaci¨®n regional.

Hay que evitar que una comunidad aut¨®noma obtenga un mecanismo de relaciones financieras excesivamente favorable, ya que ello podr¨ªa desequilibrar las relaciones con otras, generando un conjunto de agravios comparativos. Aunque sea a t¨ªtulo de ejemplo, es necesario reconocer que la no inclusi¨®n en el cupo provisional del Pa¨ªs Vasco de mecanismos de ajuste territorial ha motivado unos afanes generalizadores cuyas consecuencias no resultan f¨¢cilmente previsibles. Esta reivindicaci¨®n podr¨ªa, en buena medida, frustrarse si la futura ley de Cupo recogiera entre los mecanismos de determinaci¨®n del cupo el ajuste territorial, impidiendo que una comunidad aut¨®noma se financie con recursos que se soportan fuera de su territorio. En este orden de ideas resulta m¨¢s l¨®gico pretender que los cupos satisfechos por los territorios hist¨®ricos del Pa¨ªs Vasco se determinen de forma lo m¨¢s equitativa posible que extender y ampliar un r¨¦gimen financiero sobre el cual se poseen dudas razonables.

Para el resto de las comunidades aut¨®nomas, la LOFCA contin¨²a reflejando un arreglo financiero aceptable en el que se combinan en proporciones adecuadas autonom¨ªa y solidaridad. Dentro de este modelo es preciso se?alar que la financiaci¨®n de los servicios transferidos deber¨¢ efectuarse a partir del coste efectivo de los mismos en el momento y en el lugar de la transferencia.

La ley del Fondo de Compensaci¨®n Interterritorial, cuando el proceso auton¨®mico empieza a mostrar su cara insolidaria, se revela como una norma de gran importancia pol¨ªtica, ya que puede presentar una faceta m¨¢s acorde con los planteamientos bajo los cuales se inici¨® la nueva organizaci¨®n territorial del Estado. No obstante, a la hora de su definitiva regulaci¨®n, ser¨ªa conveniente no caer en la trampa que ofrecer¨ªa el af¨¢n de presentar un fondo gigante, ya que s¨®lo obligar¨ªa a aumentar considerablemente el n¨²mero de beneficiarios del mismo, con lo que se anular¨ªa el efecto redistributivo que esta transferencia debe incorporar.

Es preciso constituir el Consejo de Pol¨ªtica Fiscal y Financiera, cuya actuaci¨®n se dirigir¨¢ hacia:

- El estudio y la valoraci¨®n de los criterios de distribuci¨®n de los recursos del Fondo de Compensaci¨®n Interterritorial.

- Estudio, elaboraci¨®n y revisi¨®n de una metodolog¨ªa destinada al c¨¢lculo de los costes de los servicios transferidos a las comunidades aut¨®nomas, susceptible de ser aplicada a todas ellas.

- Orientar el proceso de descentralizaci¨®n no s¨®lo en favor de las comunidades aut¨®nomas, sino que es preciso potenciar la actuaci¨®n de las corporaciones locales para alcanzar una distribuci¨®n m¨¢s arm¨®nica del gasto p¨²blico entre los tr¨¦s niveles de gobierno.

Esta estrategia se ha de fundamentar en unos hechos singulares:

Nuestra sociedad posee una capacidad limitada para digerir problemas, por lo que no resulta adecuado generar un n¨²mero de ellos superiores a los que podemos superar.

El proceso auton¨®mico no debe dirigirse hacia un tipo de negociaci¨®n en el cual la correlaci¨®n de fuerzas lleva a la imposici¨®n de determinados acuerdos, cuya realizaci¨®n se efect¨²a, aunque se carezca de norma legal que habilite tal comportamiento.

Resultan poco aconsejables los acuerdos que vulneran la letra y el esp¨ªritu de las disposiciones hasta ahora aprobadas, ya que con toda seguridad la parte perjudicada los denunciar¨¢ cuando se pretenda lograr su cumplimiento.

Cualquier tipo de acuerdo que se realice en el ¨¢mbito auton¨®mico, incluyendo el financiero, deber¨¢ ser lo m¨¢s preciso posible, evitando equ¨ªvocos e interpretaciones contradictorias, ya que, de lo contrario, las dificultades para la articulaci¨®n del mismo ser¨ªan elevadas.