En seis a?os, el Estado de las autonom¨ªas descentralizar¨¢ la mitad del gasto p¨²blico

Los pactos, que en lo pol¨ªtico tratan de ser un mecanismo de distribuci¨®n del poder y de consolidaci¨®n democr¨¢tica, llegan el 31 de julio pasado. Casi tres a?os antes, la Constituci¨®n recogi¨® el cauce b¨¢sico para las autonom¨ªas, luego desarrollado por dos estatutos de autonom¨ªa aprobados en refer¨¦ndum, una ley org¨¢nica de Financiaci¨®n de las Comunidades Aut¨®nomas (LOFCA), la ley del Concierto y el Cupo Vasco, un proyecto de ley de cesi¨®n de tributos a Catalu?a a punto de ser aprobado por el Senado y una mara?a de decretos y ¨®rdenes de traspasos de competencias a las autonom¨ªas y preautonom¨ªas.

Racionalizaci¨®n del proceso

En efecto, los acuerdos p¨²blicos entre Gobierno y PSOE (los pol¨ªtico- administrativos de armonizaci¨®n del proceso auton¨®mico, los econ¨®mico-financieros y los municipales) vienen a racionalizar lo que algunos consideraban como ?pujas y desmadres auton¨®micos? (n¨²mero 3, 1981, de la revista Situaci¨®n, del Banco de Bilbao). Agravios comparativos y pugnas sobre las distintas v¨ªas constitucionales para acceder a los m¨¢ximos techos (pugna vendida con las razones de que, cuanto m¨¢s autonom¨ªa, mejor se combatir¨ªa el subdesarrollo y el paro) hab¨ªan hecho clamar a los poderes econ¨®micos por una racionalizaci¨®n. La derecha pol¨ªtica m¨¢s reaccionaria llevaba mucho tiempo regode¨¢ndose con acusaciones de que el proceso carece de sentido de la direcci¨®n y meta final, a las que termin¨® por ser poroso el principal partido de la oposici¨®n. En este contexto, no fue casualidad que el Instituto de Estudios Econ¨®micos -entidad que act¨²a de estructura ideol¨®gica de la patronal CEOE, si bien marca sus trabajos con cierta impronta de independencia- publicara el a?o pasado un estudio dirigido por el profesor Eduardo Garc¨ªa de Enterr¨ªa sobre La distribuci¨®n de las competencias econ¨®micas entre el poder central y las autonom¨ªas territoriales en el derecho comparado y en la Constituci¨®n espa?ola.

Por si alguna duda quedara en torno a las pretensiones de la obra, su presentaci¨®n es bien expl¨ªcita: ?Este estudio, por su rigor t¨¦cnico, por la amplitud de su documentici¨®n y por la originalidad de sus conclusiones, puede llegar a tener una influencia destacada en nuestro proceso auton¨®mico. Por de pronto, queda por vez primera propuesto entre nosotros un autonomismo cooperativo o de participaci¨®n, hoy dominante en todo el movimiento federal, frente a la mitolog¨ªa est¨¦ril de las competencias exclusivas?.

Garc¨ªa de Enterr¨ªa: "Espa?a se juega la subsistencia"

En una intervenci¨®n de tono magistral, Garc¨ªa de Enterr¨ªa dice que Espa?a se juega literalmente su propia subsistencia sobre la opci¨®n autonomista de la Constituci¨®n. A su juicio, los prop¨®sitos que parec¨ªan abundar en las fuerzas pol¨ªticas (l¨ªmites a la exportaci¨®n de capitales generados en una comunidad por el ahorro, pol¨ªticas monetarias locales, modelos singulares de relaciones industriales, sistemas fiscales separados, etc¨¦tera) desembocar¨ªan en el restablecimiento de las aduanas interiores y en la consagraci¨®n de la ruptura del espacio econ¨®mico nacional. ?El precio del autonomismo ser¨ªa la fragmentaci¨®n del mercado ¨²nico creado por catalanes y vascos durante el siglo pasado? Altos cargos de la Administraci¨®n y portavoces gubernamentales manifiestan entonces p¨²blicamente que se conservar¨¢ la unidad de mercado, garantizada, en su opini¨®n, por la Constituci¨®n, los estatutos y la LOFCA, entonces en proyecto. Pero Garc¨ªa de Enterr¨ªa sabe enlazar las preocupaciones empresariales y la densa materia te¨®rico-legislativa trabajada por el Gobierno y las fuerzas pol¨ªticas: ?No rehuimos, pues, la confesi¨®n?, dice en su estudio, ?de haber trabajado sobre una hip¨®tesis dada, la de la compatibilidad entre un federalismo y un autonomismo territorial profundo con la unidad del espacio econ¨®mico nacional y de los resortes de pol¨ªtica econ¨®mica que la protegen y cuidan de su desarrollo homog¨¦neo y, adem¨¢s, solidario...?. Y remacha que cualquier otra interpretaci¨®n estar¨ªa abiertamente en pugna con la letra y el esp¨ªritu de la Constituci¨®n.

La semilla estaba sembrada. Fechas m¨¢s tarde, en el Pleno del Congreso sobre la moci¨®n de censura presentada por el PSOE, sali¨® a relucir el libro de Garc¨ªa de Enterr¨ªa. Desde las Filas del Gobierno, Leopoldo Calvo Sotelo, llamado a sustituir casi un a?o despu¨¦s a Adolfo Su¨¢rez, tomar¨ªa nota de la conjugaci¨®n propuesta. El paro y la organizaci¨®n auton¨®mica eran, cuando lleg¨® a la Presidencia, dos retos prioritarios y susceptibles de concertaci¨®n. Desestimado el Gobierno de coalici¨®n con los socialistas, cuya posibilidad desat¨® furibundos ataques en el empresariado, encontrar¨ªa remedios en el Acuerdo Nacional sobre Empleo y los pactos auton¨®micos, que para el PSOE parec¨ªan ser pasos hacia el poder y contra la operaci¨®n gran derecha.

El principal alcance econ¨®mico de los acuerdos en el terreno auton¨®mico deber¨ªa ser la eliminaci¨®n de incertidumbres, en busca de la ansiada confianza para los empresarios, quienes insist¨ªan en que el proceso topaba con la dificultad adicional de la crisis econ¨®mica y generar¨ªa indudablemente mayores gastos, que deman dar¨ªan mayores ingresos y reducir¨ªan las posibilidades del sector privado. Por ello, se puso en marcha una comisi¨®n de expertos, encargada de la racionalizaci¨®n armonizadora y homogeneizadora. As¨ª naci¨®, en mayo, el Informe de la comisi¨®n de expertos sobre autonom¨ªas, m¨¢s conocido como primer informe Garc¨ªa de Enterr¨ªa.

Sin embargo, el informe era puramente administrativo, por la procedencia de quienes lo realizaron. Aceptada su filosof¨ªa, hab¨ªa que profundizar en la idea de que sin financiaci¨®n no hay autonom¨ªas. Entonces se puso en marcha la comisi¨®n que dar¨ªa lugar al segundo informe Garc¨ªa de Enterr¨ªa, quien la presid¨ªa s¨®lo nominalmente. Los verdaderos redactores ser¨ªan Francisco Fern¨¢ndez Marug¨¢n, Miguel ?ngel Fern¨¢ndez Ord¨®?ez, Jos¨¦ Vicente Sevilla Segura (coordinador) y J. Trebolle Fern¨¢ndez. todos ellos participantes en la redacci¨®n de la LOFCA y muy pr¨®ximos al sector socialdem¨®crata de UCD o al PSOE.

El trabajo de estos expertos fue llevado casi al pie de la letra a los pactos auton¨®micos, como describiremos en los pr¨®ximos cap¨ªtulos. Su resultado ha sido parcialmente atacado por los partidos que no firmaron los acuerdos.

"Caf¨¦ para todos"

Uno de los comisionados ha declarado a EL PA?S; ?Ofrecimos al PSOE y al Gobierno el informe general y perfectam ente estructurado que nos pidieron. Su contenido recomienda: ?caf¨¦ rara todos?: aplicar el sistema de la LOFCA con la ¨²nica excepci¨®n tributaria del cupo, dotar a las autonom¨ªas de los recursos necesarios para que hagan frente a sus competencias, garantizar la solidaridad interterritorial a trav¨¦s del Fondo de Compensaci¨®n Interterritorial, conseguir la nivelaci¨®n en el desarrollo regional y que el Estado garantice un m¨ªnimo de servicios. Todo ello sin que aumente el gasto p¨²blico, pues los CC AA recibir¨¢n los medios necesarios para hacer frente a sus competencias al mismo nivel que el a?o anterior al de la transferencia. En fin, trato igual para todos?. No obstante, las interpretaciones de los afectados son radicalmente opuestas. Los nacionalistas, molestos con su exclusi¨®n de las negociaciones, han hablado de paso atr¨¢s, si bien lo que realmente parece molestarles no es la reafirmaci¨®n de la validez de la LOFCA, sino los recortes que supone el proyecto de ley del Fondo de Compensaci¨®n en relaci¨®n con la inversi¨®n p¨²blica que antes recib¨ªan, agravados, en el caso vasco, por el anuncio de la necesidad de elevar el cupo o contribuci¨®n de la comunidad aut¨®noma al Estado por las cargas no asumidas.

Pero no todas las cr¨ªticas registradas hasta ahora han procedido de los nacionalistas. El primer an¨¢lisis t¨¦cnico de urgencia que se ha publicado sobre el segundo informe, a cargo de dos especialistas del Banco de Bilbao (Antonio L¨®pez Nieto y Fernando Fern¨¢ndez Rodr¨ªguez), contiene afirmaciones como la de que no garantiza la solidaridad, pese a reforzar notablemente las cautelas de la LOFCA; que, si bien abraza la programaci¨®n regional del desarrollo, sufre como h¨¢ndicap relativo el mantenimiento de la regla del com¨²n acuerdo; y que no debe echarse en olvido el perjuicio de la mezcolanza entre ingredientes de centralizaci¨®n y solidaridad en el Fondo de Compensaci¨®n.

A la vanguardia de la descentralizaci¨®n

Ciertamente, Espa?a se colocar¨ªa en vanguardia tambi¨¦n por otros conceptos si se cumplieran los objetivos de los pactos auton¨®micos. Atendiendo a la descentralizaci¨®n del gasto (v¨¦ase cuadro n¨²mero l), su 50% de gasto p¨²blico descentralizado le dar¨ªa un puesto de primera fila con respecto a los pa¨ªses federales, pues s¨®lo Canad¨¢ y Australia superan dicho nivel. Pero lo m¨¢s llamativo, si se confrirma que la descentralizaci¨®n ?no ser¨¢ menos significativa por lo que se refiere a los ingresos? (p¨¢rrafo 2 de la exposici¨®n de motivos del segundo informe), ser¨ªa la posici¨®n de nuestro pa¨ªs en cuanto a ingresos fiscales (cuadro n¨²mero 2). Como puede apreciarse, ¨²nicamente Suiza y Alemania sobrepasan o se sit¨²an muy cerca del 50% de descentralizaci¨®n entre los Estados federales, mientras que entre los pa¨ªses unitarios de la CEE (todos los dem¨¢s, excepto Alemania Occidental), el que m¨¢s descentralizado tiene los ingresos fiscales, Dinamarca, no llega al 30%.

Por tanto, no es de extra?ar que, pese a la resistencia a comparar el proceso auton¨®mico espa?ol con otros, los responsables de la Administraci¨®n y los expertos en este terreno apunten a Alemania Occidental como el modelo a seguir en cuanto a descentralizaci¨®n, pues en lo pol¨ªtico el esquema m¨¢s parecido es el de Italia. De hecho, los autores de la LOFCA, aprobada en el Congreso con la oposici¨®n de Coalici¨®n Democr¨¢tica y Minor¨ªa Catalana, ya reconocieron en su d¨ªa que sigue el modelo alem¨¢n.

El camino a recorrer es todav¨ªa largo, aunque la LOFCA fije el final del proceso auton¨®mico en cada territorio para seis a?os despu¨¦s de la aprobaci¨®n del estatuto. La descentralizaci¨®n no resultar¨¢ f¨¢cil para un pa¨ªs que hasta ahora ha sido, entre los europeos, el de menor autonom¨ªa local en cuanto a recursos para prestar servicios. Al menos en recursos humanos, m¨¢s sensibles que los financieros a la hora de los cambios, est¨¢ todav¨ªa en la cola (v¨¦ase cuadro 3).

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