La financiaci¨®n del d¨¦ficit, ?esta fuera de la ley?

El d¨¦ficit del sector p¨²blico est¨¢ alcanzando ya proporciones alarmantes, y con este motivo abundan los comentarios sobre la fijaci¨®n de su cuant¨ªa y sobre las medidas.para su control. Sin embargo, poco o nada se ha dicho sobre las normas jur¨ªdicas que deben encauzar y limitar las decisiones pol¨ªticas y financieras para evitar caprichos de dirigentes y sobresaltos de ciudadanos.

En primer lugar, hay que decir, con toda claridad, que ninguna norma jur¨ªdica obliga hoy d¨ªa a la confecci¨®n de un presupuesto equilibrado. Tradicionalmente, el equilibrio entre ingresos y gastos se consideraba una regla de oro de la normativa presupuestaria. El "santo temor al d¨¦ficit", que dec¨ªa Echegaray, ha pervivido como dogma hasta que los razonamientos keynesianos nos convencieron exactamente de lo cotrario, como estrategia para compensar la situaci¨®n econ¨®mica adversa.Eso explica que, cuando se redacta la Constituci¨®n, y previamente la ley General Presupuestaria, no se incluya ninguna norma que obligue al equilibrio presupuestario. En opini¨®n de muchos, esto es una cosa magn¨ªfica y prueba que estamos al d¨ªa en la ciencia de la Hacienda y que tambi¨¦n nosotros hemos roto moldes decimon¨®nicos en la lucha por la estabilidad econ¨®mica y el pleno empleo.

Por supuesto, volver a los viejos principios ser¨ªa suicida, porque no se pueden exigir al Estado las "adorables costumbres de las amas de casa" (la expresi¨®n es de Mat¨ªas. Cort¨¦s), que asignan a cada peseta su funci¨®n, ajustando se siempre a sus disponibilidades. Pero tal vez convenga revisar a los modernos, porque atravesamos una ¨¦poca en la que el continuo crecimiento del sector p¨²blico provoca d¨¦ficit por su propia mec¨¢nica, que escapa en buena parte de las decisiones de pol¨ªtica econ¨®mica. No se trata ahora de impedir el d¨¦ficit, sino de saber hasta d¨®nde puede llegar. Pero mientras nuestros hacendistas piensan sobre el tema y se traducen sus conclusiones en propuestas normativas, la realidad es que ni la Constituci¨®n ni las dem¨¢s leyes impiden el d¨¦ficit o limitan su cuant¨ªa, materias que quedan, por tanto, al margen del derecho, al criterio del Gobier no, que elabora el presupuesto, y de las Cortes, que lo aprueban.

Emisiones de deuda p¨²blica

?Qu¨¦ dicen las normas jur¨ªdicas sobre la financiaci¨®n del d¨¦ficit?. Es muy importante que las leyes en vigor prevean este problema, para evitar que la imaginaci¨®n de los dirigentes econ¨®micos pueda desbordarse y dar a luz cualquier curiosa ocurrencia.

Al margen de posibilidades poco realistas, tales como la enajenaci¨®n patrimonial, el primer recurso es el de la emisi¨®n de deuda p¨²blica. El Estado pide a los particulares y las instituciones financieras por v¨ªa de pr¨¦stamo, a cambio de un inter¨¦s, lo que no ha conseguido mediante las detracciones coactivas, que son sus ingresos ordinarios. Esta posibilidad est¨¢ prevista en la propia Constituci¨®n, que en el art¨ªculo 135 se refiere a la emisi¨®n de deuda, y desarrollada en la ley General Presupuestaria, que la define como el conjunto de "capitales tomadbs a pr¨¦stamo" y la regula en los art¨ªculos 101 y siguientes.

Cuando se trata de discretos desfases en el funcionamiento de un atractivo programa de in.versiones productivas, est¨¢ claro que la capacidad de endeudamiento del Estado soluciona el problema de un modo convincente mediante la colocaci¨®n de t¨ªtulos en el interior del pa¨ªs o en el exterior, atendiendo a los gastos presentes sin comprometer los ingresos futuros. (Conviene aclarar que una cosa es emitir t¨ªtulos buscando la financiaci¨®n p¨²blica, y otra, las emisiones de deuda del Tesoro para el cumplimiento de sus funciones espec¨ªficas, conforme a lo previsto en la ley General Presupuestaria). Pero la deuda p¨²blica tarribi¨¦n tiene techo porque, en primer lugar, incide sobre un mercado de capitales cuyas circunstancias nose pueden desconocer para determinar el volumen de deuda; en segundo lugar, tiene un coste financiero, y, en tercer lugar, a medida que aumenta el endeudamiento, disminuye la credibilidad. La memoria hist¨®rica de los espa?oles a¨²n no ha olvidado las aventuras y desventuras de los juros y vales reales.

Pero la verdad es que nuestro derecho muestra tambi¨¦n una sorprendente pasividad en relaci¨®n con el volumen de la deuda. Ninguna norma jur¨ªdica se ocupa de limitarla, de modo que podemos llegar a agobiantes acumulaciones que en todo caso estar¨¢n "dentro de la ley".

Es cierto que s¨®lo se puede emitir deuda mediante ley, lo cual es ,ya una garant¨ªa, que al mismo tiempo traslada a las Cortes la responsabilidad ¨²ltima del asunto. Pero tambi¨¦n es evidente que conviene encauzar las decisiones de las c¨¢maras legislativas, y para eso tenemos una Constituci¨®n, un Tribunal Constitucional que vigila su cumplimiento, y una clase de leyes cuya aprobaci¨®n o reforma exigen mayor¨ªas cualificadas.

Apelaciones al Banco de Espa?a

Ante el problema concreto de un apuro econ¨®mico se olvidan con demasiada facilidad las ense?anzas del pasado y las consecuencias futuras; y por ello puede ser muy ¨²til la ayuda prestada por las normas jur¨ªdicas para que todos, el Gobierno e incluso las Cortes, vayamos por el buen camino.

Una forma particular de contraer cr¨¦dito para financiar el d¨¦ficit es lo que se ha dado en llamar "apelaci¨®n al Banco de Espa?a". Se trata. simplemente de acudir a sus fondos para atender a la financiaci¨®n del d¨¦ficit, como pol¨ªtica de endeudamiento paralela a la co locaci¨®n de t¨ªtulos en los merca dos financieros. Esta es una pos?bilidad amparada igualmente por las disposiciones jur¨ªdicas, puesto. que el art¨ªculo 21 del decreto-ley sobre nacionalizaci¨®n y reorgani zaci¨®n del Banco de Espa?a prev¨¦ que el Estado "podr¨¢ utilizar los recursos del banco para las necesidades p¨²blicas por medio de una ley".

No debe confundirse esta apelaci¨®n con.los anticipos al Tesoro. Como es sabido, tambi¨¦n el Tesoro tiene problemas de tesorer¨ªa, y tanto la ley General Presupuestaria (art¨ªculo 112) como el citado decreto-ley (art¨ªculo 20) disponen que el banco preste dinero al Tesolo, sin devengo de intereses y hasta el l¨ªmite del 12% de los gastos autorizados por los presupuestos.

La experiencia de los ¨²ltimos a?os nos ense?a que esos anticipos se han convertido en cr¨¦ditos porque los agobios del Estado han impedido su devoluci¨®n. Pero inicialmente no eran cr¨¦ditos, sino simples anticipos que pueden necesitarse incluso a lo largo de ejercicios que terminen con super¨¢vit, y que no han sido pensados como una forma de financiaci¨®n del d¨¦ficit.

Pero si no conviene confundirlos, tampoco es correcto pensar que el anticipo no pueda convertirse en pr¨¦stamo. Esto es precisamente lo que hizo la ley de Presupuestos de 1981 y lo que ahora se propone hacer la de 1982. La primera dispon¨ªa que "los anticipos concedidos por el Banco de Espa?a al Tesoro P¨²blico hasta el 31 de .diciembre de 1980 se consolidan en un cr¨¦dito, por id¨¦ntica cuant¨ªa, de dicho banco al Tesoro, de la naturaleza prevista en el art¨ªculo 21 del Decreto-Ley de Nacionalizaci¨®n del Banco de Espa?a" (art¨ªculo 20, n¨²mero 5); norma que se repite en el proyecto de presupuestos recientemente remitido al Congreso (art¨ªculo 15, n¨²mero 5).

La falta de reembolso de los anticipos, la acumulaci¨®n de los mismos, e incluso la determinaci¨®n de su cuant¨ªa anual, ha provocado tensiones entre el Ministerido de Hacienda y el Banco de Espa?a, agobiado el primero por sus problemas presupuestarios y preocupado el segundo por el destino de sus fondos. Tambi¨¦n en este punto puede afirmarse que hay una insuficiencia normativa, que alienta esos conflictos, pues todo se reduce a la afirmaci¨®n de la ley General Presupuestaria de que tales anticipos pueden concederse en la cuant¨ªa antes se?alada, sin que el precepto haya sido oportunamente desarrollado, por lo que permite interpretaciones interesadas.

Pero como antes qued¨® advertido, las apelaciones al Banco de Espa?a, crecientes desde 1979, tienen otro car¨¢cter, puesto que nacen como tales cr¨¦ditos que el banco concede al Tesoro, porque as¨ª lo dispone una ley. En el caso concreto de los ejercicios de 15181 y 1982, esa norma jur¨ªdica es la propia ley de Presupuestos al ordenar que, para atender a la financiaci¨®n, el Tesoro "podr¨¢ disponer de cr¨¦dito del Banco de Espa?a hasta el l¨ªmite m¨¢ximo del 12% de los gastos autorizados en la presente ley de Presupuestos. Los citados cr¨¦ditos no devengar¨¢n inter¨¦s". (El hecho de haber fijado este l¨ªmite tambi¨¦n en el 12% induce a confusi¨®n entre los anticipos y las apelaciones).

Esta operaci¨®n provoca pareceres muy diversos, que han estado presentes desde la propia constituci¨®n del Banco Nacional, porque, como resumi¨® Floridablanca por aquellos a?os, una cosa es salvar al Tesoro de los apuros, y otra, convertirse en nodriza del Estado, cosa que realmente ha sucedido en varias ¨¦pocas de la historia del banco, y en particular, en el ¨²ltimo tercio del siglo XIX, hasta que la reforma de Villaverde vino en auxilio de la Hacienda. Pero, en cualquier caso, las leyes vigentes autorizan las apelaciones al banco sin fijaci¨®n de cuant¨ªa ni regulaci¨®n de sus condiciones.

Esto preocupa mucho a los dirigentes del banco en particular, y en general a quienes tienen una posici¨®n cr¨ªtica frente al volumen del d¨¦ficit. Y el asunto no es para menos. Pero debe reconocerse que, si existe esa posibilidad legal, el Ministerio de Hacienda tiene la obligaci¨®n de acudir a ella, porque su primera funci¨®n es la cobertura de los presupuestos. Como tambi¨¦n dijo Ensenada en aquel tiempo, "es la Hacienda un globo en que han naufragado los m¨¢s de sus ministros, porque, por m¨¢s h¨¢biles que hayan sido, ninguno ha descubierto el secreto de pagar cuatro con tres". L¨®gico, pues, que se busque el dinero pidi¨¦ndolo a quien lo tiene y a quien la ley obliga a darlo.

Necesidad de nueva regulaci¨®n

En conclusi¨®n: no hay ost¨¢culo legal para que el Gobierno y las Cortes elaboren y aprueben un presupuesto con d¨¦ficit, y las propias disposiciones jur¨ªdicas dicen que el desajuste debe ser cubierto emitiendo deuda p¨²blica y apelando al Banco de Espa?a. Por tanto, se est¨¢ haciendo lo que se puede hacer.

No obstante, es evidente la indeterminaci¨®n e insuficiencia de las normas jur¨ªdicas sobre d¨¦ficit y Su cobertura. La realidad es que nuestra normativa presupuestaria no est¨¢ pensada para situaciones de emergencia, como parece ser la actual, y por esta raz¨®n se est¨¢ inevitablemente construyendo sobre la marcha, lo que implica f¨¢cil cr¨ªtica y dif¨ªcil gesti¨®n. El keynesianismo no nos ofrece hoy suficientes argumentos v¨¢lidos para. que los dirigentes de la pol¨ªtica econ¨®mica, y las propias Cortes, act¨²en con esos ampl¨ªsimos m¨¢rgenes de operatividad, que deben atribuirse m¨¢s a falta de decisi¨®n pol¨ªtica y elaboraci¨®n normativa que a exigencias reales de la moderna pol¨ªtica econ¨®mica.

Por ello ser¨ªa conveniente comenzar por revisar el tema y pensar en la oportunidad de un cuadro jur¨ªdico adaptado a las circunstancias. Desafortunadamente, esta labor se est¨¢ sustituyendo en nuestro pa¨ªs por f¨¢ciles imputaciones de responsabilidad propias de un juego pol¨ªtico est¨¦ril, que con frecuencia oculta un productivo juego de intereses.

Por supuesto, se trata de ulia cuesti¨®n dif¨ªcil desde un punto de vista t¨¦cnico, que encontrar¨ªa, una fuerte resistencia pol¨ªtica, porque el Estado tiene que cumplir sus funciones a cualquier precio. Pero esta es la lucha secular del derecho, en un intento de poner orden a las conductas y decisiones p¨²blicas. Y nadie piense que esta propuesta intenta reducir al formalismo jur¨ªdico las altas decisiones de pol¨ªtica financiera. Por el contrario, se trata de provocar la serena meditaci¨®n y decisi¨®n que deben preceder al dise?o de la norma jur¨ªdica.