Evoluci¨®n hist¨®rica de la presi¨®n impositiva en Espa?a

Normalmente se entiende por presi¨®n fiscal la relaci¨®n existente entre los ingresos de car¨¢cter tributario y una determinada magnitud econ¨®mica. Su cuantificaci¨®n, sin embargo, es diversa, ya que, de una parte, puede referirse tanto al conjunto nacional como a un sector concreto o a un sujeto individualmente considerado, y de otra, en cualquier caso depender¨¢ de la clase y forma de c¨®mputo de los ingresos fiscales o de la magnitud econ¨®mica elegida.Ci?¨¦ndonos exclusivamente al an¨¢lisis de la presi¨®n fiscal a nivel nacional, es bien conocido que la magnitud econ¨®mica que suele tomarse como referencia es el Producto Interior Bruto al coste de los factores, pero, en cambio, mayor diversidad suele existir en cuanto a los ingresos fiscales que deben computarse.

As¨ª, la presi¨®n fiscal puede ¨²nicamente referirse a los tributos del Estado o bien a los del conjunto de las Administraciones p¨²blicas, esto es Estado, organismos aut¨®nomos administrativos, Seguridad Social y corporaciones locales. Desde otra perspectiva, pueden tomarse solamente los ingresos derivados de los impuestos, en sentido estricto, o todos los ingresos no financieros, es decir, incluyendo tambi¨¦n las tasas y transferencias corrientes. Los ingresos impositivos pueden asimismo computarse por el criterio de devengo -que es el utilizado en la contabilidad nacional- o por el criterio de cobro -que es el adoptado en las estad¨ªsticas oficiales de recaudaci¨®n-. Finalmente, la desgravaci¨®n fiscal a la exportaci¨®n puede considerarse como disminuci¨®n de ciertos ingresos impositivos o como un gasto p¨²blico que, consecuentemente, no afecta al volumen de tales ingresos.

Es frecuente, por tanto, que, aun referido a un mismo ¨¢mbito temporal y espacial, se obtengan valores distintos de la presi¨®n fiscal, en funci¨®n del criterio considerado en cada caso para el c¨®mputo de los ingresos de car¨¢cter fiscal. Por ello es preciso indicar que en este trabajo ¨²nicamente se analizar¨¢ la evoluci¨®n en los ¨²ltimos a?os de la presi¨®n impositiva estatal, entendiendo por tal la relaci¨®n entre la recaudaci¨®n de los impuestos directos e indirectos que se contienen en los cap¨ªtulos 1 y 2 de los Presupuestos Generales del Estado, sin deducir de los mismos la desgravaci¨®n fiscal a la exportac¨ª¨®n y el Producto Interior Bruto al coste de los factores. Quedan excluidos de este an¨¢lisis, consecuentemente, las tasas y los tributos parafiscales, las cotizaciones a la Seguridad Social y los tributos de la Hacienda local.

Evoluci¨®n dispar de los impuestos directos e indirectos

La evoluci¨®n durante los a?os 1970 a 1980, ambos inclusive, de la presi¨®n impositiva as¨ª definida, puede apreciarse en el gr¨¢fico adjunto. Durante estos a?os, la presi¨®n impositiva ha variado relativamente, pues de un valor del 11,49% en 1970 pasa al 12,86% en 1980, es decir, que el aumento registrado en los ¨²ltimos once a?os ha sido inferior a un punto y medio. Esta variaci¨®n relativa de la presi¨®n impositiva en Espa?a contrasta con el aumento registrado en los pa¨ªses de la CEE, que puede cifrarse en m¨¢s de cinco puntos entre los a?os 1970 y 1979, a pesar de que el nivel de la presi¨®n impositiva en la CEE al inicio del per¨ªodo indicado era ya superior al existente en Espa?a en dicha ¨¦poca.

El relativo aumento de la presi¨®n impositiva no significa, sin embargo, que el perfil de su evoluci¨®n haya sido uniforme durante el per¨ªodo considerado; pues, como se observa en dicho gr¨¢fico, el valor de tal relaci¨®n aumenta moderadamente hasta 1973, tendencia que se quiebra en 1974, al reducirse la misma en casi un punto, para, a partir de 1975, volver a crecer lentamente hasta 1979, y ya en 1980 producirse un incremento importante de la presi¨®n impositiva de algo m¨¢s de un punto.

El perfil descrito de la presi¨®n impositiva total es el resultado de las evoluciones claramente dispares de las relaciones entre los impuestos directos e indirectos y el Producto Interior Bruto, cuyas curvas respectivas se representan asimismo en el citado gr¨¢fico. As¨ª, la relaci¨®n entre los impuestos directos y el Producto Interior Bruto aumenta ininterrumpidamente en el per¨ªodo considerado, pasando del 3,43% en 1970 al 6,31% en 1980, mientras que el cociente entre impuestos indirectos y el Producto Interior Bruto disminuye en el mismo per¨ªodo desde el 8,06% en 1970 al 6,54% en 1980, aun a pesar de que las modificaciones tributarias con finalidad preponderantemente recaudatoria, ocurridas en esos a?os, produjeron en algunos de ellos -1973 y 1980- un incremento de tal relaci¨®n.

Este comportamiento de la imposici¨®n directa e indirecta en el per¨ªodo considerado revela un cambio importante en el peso relativo de los dos componentes de la presi¨®n impositiva, pues de la preponderancia inicial de la impos¨ªci¨®n indirecta -8,06%- sobre la directa -3,43%- se llega en 1980 a un nivel similar en ambos -6,54% y 6,31%, respectivamente-. O dicho de otro modo: de una participaci¨®n de la imposici¨®n indirecta en la recaudaci¨®n total del 70,18% en 1970, frente al 29,82% correspondiente a los impuestos directos, se pasa en 1980 a una participaci¨®n pr¨¢cticamente paritaria del 50,89% y del 49,11 %, respectivamente. Conviene resaltar que este cambio de estructura de nuestro sistema tributario se produce en gran medida antes de la reforma fiscal, con espectaculares crecimientos respecto al a?o anterior de los impuestos directos -42% en 1978-, si bien es cierto que esta nueva estructura se consolida y refuerza con la entrada en vigor de aqu¨¦lla.

En definitiva, la evoluci¨®n de la presi¨®n impositiva en el per¨ªodo considerado en funci¨®n de sus dos componentes, la imposici¨®n directa e indirecta, se explica as¨ª: el crecimiento moderado de la presi¨®n impositiva en el per¨ªodo 1970-1973 fue debido tanto al comportamien to de los impuestos directos como al de los indirectos, aunque la con tribuci¨®n de los primeros fue m¨¢s importante; la disminuci¨®n registrada en 1974 es imputable totalmente a la imposici¨®n indirecta; el ligero aumento de la presi¨®n impositiva en el per¨ªodo 1975-1979 se debi¨® totalmente a la imposici¨®n directa, que logr¨® superar la participaci¨®n decreciente de los impuestos indirectos en el PIB; finalmente, al importante aumento de la presi¨®n impositiva en 1980 contribuyeron tanto los impuestos directos como los indirectos.

Ahora bien, como el car¨¢cter agregado de las relaciones hasta aqu¨ª examinadas no permite determinar la contribuci¨®n de cada figura impositiva a la evoluci¨®n de la presi¨®n impositiva total durante el per¨ªodo considerado, en el cuadro que se acompa?a se refleja para cada a?o la participaci¨®n de cada gravamen respecto al PIB, respetando la ya tradicional distinci¨®n entre impuestos directos e indirectos.

El gravamen de las rentas de trabajo como principal concepto recaudatorio

El hecho que m¨¢s destaca del citado cuadro es el aumento de la participaci¨®n del impuesto sobre los rendimientos del trabajo personal (IRTP), con referencia al PIB, pasando del 0,90% en 1970 al 2,80% en 1978, lo que pone, consecuentemente, de manifiesto la importante contribuci¨®n de las rentas del trabajo al sostenimiento de las. cargas p¨²blicas.

El notable crecimiento de la recaudaci¨®n del IRTP condicion¨® incluso, en buena medida, la evoluci¨®n de la presi¨®n impositiva durante el per¨ªodo considerado, ya que si su participaci¨®n respecto al PIB en 1970 -0,90%- se hubiese mantenido hasta 1978 la presi¨®n imposit¨ªva no se habr¨ªa elevado -como as¨ª sucedi¨®-, sino reducido en m¨¢s de un punto, o lo que es igual, si se hubiera cumplido tal hip¨®tesis, el tesoro p¨²blico habr¨ªa dejado de percibir en esos a?os m¨¢s de 450.000 millones de pesetas, lo que sin duda hubiera afectado negativamente a la suficiencia financiera del Estado, o propiciado elevaciones en los tipos impositivos de otros tributos.

Este comportamiento de la recaudaci¨®n del IPTP se explica fundamentalmente, por la concurrencia de los cinco hechos siguientes:

- En primer lugar, es necesario recordar que fue a partir de 1969 cuando las rentas derivadas del trabajo preponderantemente manual comenzaron a tributar con cierta gradualidad por el IRTP. Esta medida imprimi¨® una nueva din¨¢mica a la recaudaci¨®n por IRTP durante el primer quinquenio del decenio pasado.

- En segundo t¨¦rmino, por el crecimiento en t¨¦rminos monetarios de las rentas del trabajo en el per¨ªodo indicado.

- En tercer lugar, porque un aumento de la renta de trabajo daba lugar a un incremento m¨¢s que proporcional de la cuota del IRTP, debido a la peque?a progresividad del tributo que se derivaba de la existencia de un m¨ªnimo exento.

- En cuarto t¨¦rmino, por cuanto algunas de las modificaciones legales ocurridas en el per¨ªodo indicado -fundamentalmente, el impuesto extraordinario, vigente en 1978- supusieron un incremento de su presi¨®n fiscal.

- Finalmente, porque las rentas de trabajo, y m¨¢s concretamente las del trabajo dependiente, est¨¢n sometidas tradicionalmente a un mayor control de la Administraci¨®n, de modo que los aumentos de las rentas salariales se traducen en gran medida en incrementos de bases fiscales.

Esta destacada contribuci¨®n del conjunto de las rentas del trabajo a la financiaci¨®n de los gastos p¨²blicos no se ha alterado sustancialmente con motivo de la reforma del sistema fiscal en curso, ya que como se se?alaba acertadamente en el An¨¢lisis de los resultados de la aplicaci¨®n del nuevo impuesto sobre la renta de las personas f¨ªsicas correspondiente al ejercicio 1979 y medidas a adoptar, publicado por el Ministerio de Hacienda, tales rentas supusieron, en dicho ejercicio, el 84,88% del total de las declaradas.

En cuanto a los restantes impuestos directos, su evoluci¨®n puede explicarse por razones varias: por modificaciones legales producidas en el per¨ªodo considerado, tales como el gravamen de los intereses de los dep¨®sitos bancos, en el caso del impuesto sobre las rentas del capital; por la crisis econ¨®mica sufrida en los ¨²ltimos a?os, en los casos del impuesto industrial y del impuesto sobre sociedades; por la existencia de m¨¦todos de determinaci¨®n de bases de car¨¢cter objetivo, que produc¨ªan su pr¨¢ctico anquilosamiento, en el de las contribuciones territoriales r¨²stica y urbana, y por dificultades de gesti¨®n, finalmente, en el del impuesto sobre sucesiones.

Como tambi¨¦n se aprecia en el, cuadro, a partir de 1973, la participaci¨®n de la imposici¨®n indirecta respecto al Producto Interior Bruto desciende moderada, pero ininterrumpidamente, hasta 1979, pasando del 8,22% al 6,17%, tendencia que cambia en 1980, debido, fundamentalmente, a los efectos de la nueva ley de impuestos especiales, al elevarse la proporci¨®n al 6,54%.

Este comportamiento de la imposici¨®n indirecta se explica primordialmente por el deterioro de la capacidad recaudatoria de la imposici¨®n sobre el consumo, que afecta tanto al impuesto general sobre ventas -impuesto sobre el tr¨¢fico de las empresas- como a la imposici¨®n espec¨ªfica sobre determinados bienes.

En cuanto al impuesto sobre el tr¨¢fico de las empresas (ITE), este agotamiento de su capacidad recaudatoria no se manifiesta hasta el a?o 1975, ya que su participaci¨®n relativa aument¨® del 1,58% en 1970 al 1,67% en 1974, debido principalmente al perfeccionamiento de su gesti¨®n. A partir de entonces desciende su proporci¨®n respecto al PIB, hasta el 1,29% en el a?o 1980, sin que las modificaciones de su normativa producidas en esos a?os, esencialmente las elevaciones de sus tipos de gravamen, puedan justificar tal comportamiento.

Respecto a los dem¨¢s impuestos sobre el consumo -impuestos especiales, sobre el lujo y monopolios fiscales del petr¨®leo y tabacos-, su evoluci¨®n en el per¨ªodo considerado estuvo condicionada por las diversas modificaciones de su normativa, por el car¨¢cter espec¨ªfico -cuota fija- de algunos de sus grav¨¢menes y por la incidencia de la crisis del petr¨®leo en relaci¨®n con los grav¨¢menes que recaen sobre sus productos, en especial la renta del monopolio fiscal. Por estas causas, entre otras, la presi¨®n fiscal de estos impuestos ha disminuido en los a?os examinados, pasando su participaci¨®n relativa del

Pasa a la p¨¢gina 57